II SAB/Ke 115/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi E. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić E. H. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE E. H. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – jednym pismem – skargę na bezczynność Starosty [...], podnosząc w tym zakresie zróżnicowane zarzuty. Zarządzeniem z 9 lipca 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 77/21, skarżąca została wezwana do sprecyzowania - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - jakiej konkretnie bezczynności dotyczy skarga. W odpowiedzi z 31 lipca 2021 r. (k. 23) E. H. sprecyzowała, że skarga z 30 maja 2021 r. dotyczy m.in. braku "wydania przez Starostę [...] (...) 4. Decyzji o stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów z 1990 r. otrzymaną od władz ówczesnego województwa piotrkowskiego w dniu 31.12.1998 r. - rozporządzenie ministra rozwoju regionalnego i budownictwa. W odnowie ewidencji gruntów z 1990 r. jest brak zapisów zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne, a jest to dokumentacja aktualnie używana w obiegu prawnym, m.in. przez Starostwo [...]. Decyzja to stanowią podstawę podważenia treści KW 38655 i wszczęcia postępowania adm. w sprawie założenia ewidencji lub jej aktualizacji, aby geodeci mogli legalnie wykonać zlecone usługi przez organ publiczny i sporządzić dokument urzędowy. Podstawą do wydania tej decyzji była decyzja wywłaszczeniowa - organ musiał posiadać podstawę do stwierdzenia niezgodności, dokumentacji ewidencyjnej". W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że "wykorzystanie przez organy publiczne przesłanki do braku bezczynności, jaką jest brak wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo podjęcia czynności cechujących go, prowadziłoby nie tylko do pozbawienia prawa do sądu obywatela, ale naruszałoby zasady demokratycznego państwa prawa". Z uwagi na powyższe, zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2021 r. skarga E. H. i została rozdzielona na cztery sprawy, przy czym niniejsza – o sygn. akt II SA/Ke 115/21 – dotyczy bezczynności Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, wskazując że nie posiada decyzji o stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach: sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3). W ocenie Sądu niniejsza sprawa, dotycząca bezczynności Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów, nie należy do żadnej z wyszczególnionych wyżej kategorii spraw. W konsekwencji przedmiotowa skarga nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, gdy z nie istnieją ku temu podstawy prawne wskazane w p.p.s.a. ani w K.p.a. lub w innych ustawach. W tym miejscu należy wskazać, że ustawa dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), zwana dalej p.g.k., wskazuje podmioty obowiązane do zgłaszania zmian i ich dokumentowania na żądanie starosty (art. 22 ust. 2, art. 20 ust. 2 pkt 1), podmioty obowiązane do przesyłania określonych dokumentów urzędowych, w tym sądy (art. 23); definiuje składniki operatu i zasady udostępniania z niego danych (art. 24), a także określa zasady przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a). Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b P.g.k. aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych regulowało w dacie złożenia skargi rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), które w § 44 pkt 2 nakładało na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące m.in. ich położenia, granic, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. W odniesieniu do zarzucanej Staroście [...] bezczynności w przedmiocie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego i prawnego nieruchomości z dokumentacją z odnowy ewidencji gruntów należy stwierdzić, że w tym przypadku mamy do czynienia nie z decyzją administracyjną, ale z czynnością materialno-techniczna starosty, która nie jest zarazem czynnością określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co prawda czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, jednakże jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Wynikający z § 49 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązek zawiadomienia wskazanych w nim podmiotów o zmianach w danych ewidencyjnych dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej, nie dotyczy i nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, odnoszących się do podmiotów, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej już zmianie. Tym samym nie ma charakteru czynności, o której mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie służy na taką czynność skarga do sądu administracyjnego (por. teza postanowienia WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2014r. sygn. akt III SA/Kr 846/13, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 788/16, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 103/16 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W konsekwencji nie można uznać, że domniemana bezczynność organu w sprawie wykonania czynności, która nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, mogłaby być przedmiotem skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjąć należy stanowisko, wyrażane także w piśmiennictwie, określające łącznie przesłanki, jakie musi spełniać akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a mianowicie: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, 2) musi mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienie tego podmiotu, do którego skierowany jest akt (por. np. postanowienia NSA z dnia: 4 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1501/22, 16 października 2008 r. sygn. akt II GSK 340/0 – dostępne j.w.). Oznacza to, że z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej podjęcia aktu lub czynności, która spełnia bezpośrednie uprawnienie adresata tego aktu lub czynności, albo bezpośrednio akt lub czynność jest związana z obowiązkiem tego podmiotu. Tymczasem wynikający z przepisów § 49 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązek zawiadomienia wskazanych nim podmiotów o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych nie dotyczy i nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, odnoszących się do osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej już zmianie. Końcowo wskazać trzeba, że skarga na bezczynność (przewlekłość) może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ nie wszczyna na wniosek uprawnionej strony postępowania administracyjnego, chociaż powinien to uczynić, lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Mając na względzie, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w kategorii spraw, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a. należało stwierdzić, że jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. – o czym Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach orzekł w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.