I OW 164/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku A. J. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości p o s t a n a w i a: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku A. J. z [...] września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zarówno Kolegium w [...] jak i Kolegium w [...] uznały się za niewłaściwe do załatwienia ww. wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że pismem z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przekazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wniosek A. J. po prawie trzech latach od jego wpłynięcia do urzędu. Kolegium w [...] wskazało, że z przekazanego wniosku nie wynikało w jakiej miejscowości, gminie bądź powiecie jest położona nieruchomość, której wniosek dotyczy. Zwróciło się więc do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do A. J. o podanie informacji niezbędnych do rozpoznania wniosku. Z przekazanego przez wnioskodawczynię skanu decyzji z 8 czerwca 1995 r. wynikało, że sprawa dotyczy nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], powiat w. Organ wskazał, że powiat w. leży na obszarze właściwości miejscowej Kolegium w [...]. Jednocześnie Kolegium w [...] ustaliło, że akta sprawy znajdują się w Urzędzie Gminy [...], gdyż Starostwo Powiatowe w [...] protokołem z 22 lutego 2007 r. przekazało całość dokumentacji tej jednostce samorządu terytorialnego zgodnie z jej właściwością miejscową i rzeczową. Powiat w. nie obejmuje terytorialnie Gminy [...]. Gmina ta znajduje się na terenie Powiatu W., który należy do właściwości miejscowej Kolegium w [...]. Oznacza to, zdaniem Kolegium w [...], że wniosek powinno rozpoznać Kolegium w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na wniosek wskazało, że z wniosku z [...] czerwca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że sprawa dotyczy nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...]. Kolegium w [...] wskazało, że miejscowość [...] położona jest województwie m. w powiecie b.. Wobec powyższego Kolegium w [...] nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku A. J. Jednocześnie Kolegium w [...] wskazało, że jeśli ww. wniosek dotyczy nieruchomości położonej w [...] , w gminie [...] w powiecie w., to wówczas właściwe do jego rozpatrzenie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny negatywny, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie z wniosku A. J. z [...] września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...] ha. Żaden z organów nie uważa się za właściwy w sprawie. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 K.p.a.). Zasady ustalania organów wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane, i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wtedy, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje (postanowienie NSA z 4 czerwca 2008 r., I OW 27/08). Złożoność możliwych sytuacji należałoby uzupełnić o taką zmianę, w której organy administracji utraciły kompetencję do rozpoznawania określonej kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12). O sporze kompetencyjnym (sporze o właściwość) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu sprawy, nie ma tożsamości sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno mówić o sporze kompetencyjnym w sytuacji, gdy dwa organy nie ustaliły miejsca położenia nieruchomości, której projekt podziału został zatwierdzony decyzją z [...] czerwca 1995 r. nr [...], co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności. Organem, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym jest Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]. Okoliczność tę należało przyjąć za organami administracyjnymi i wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Na podstawie akt sprawy okoliczności tej nie można bowiem potwierdzić, gdyż na kopii decyzji zarówno pieczęć nagłówkowa organu, jak i pieczęć osoby podpisującej decyzję, a także sam podpis, są niewyraźne. Na dzień wydania kwestionowanej decyzji gmina miejsko-wiejska [...] wchodziła w skład województwa [...]. Wraz z reformą administracyjną z 1999 r. w województwie [...] przywrócono powiat [...] i do dziś pozostaje on w województwie[...]. Organ administracyjny, który wydał kwestionowaną decyzję, jest zatem organem, który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w takiej sytuacji należy najpierw ustalić organ, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i organ wyższego stopnia określić na podstawie nowych przepisów. Problematyka podziału nieruchomości uregulowana jest obecnie w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z jej art. 96 ust. 1 podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W myśl zaś art. 21 § 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 K.p.a.). W sprawach podziału nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami takich przepisów szczególnych nie zawiera. Jeśli chodzi zaś o miejsce położenia nieruchomości, której podziału dokonano w 1995 r., to we wniosku o stwierdzenie nieważności takich informacji w ogóle nie zawarto, a wyjaśnienia pełnomocniczki udzielone na prośbę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (o których organ wspomina we wniosku o rozstrzygnięcie sporu) nie zostały załączone do akt sprawy. Wprawdzie w kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji jest mowa o nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], to jednak we wniosku o rozstrzygnięcie sporu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazuje, że sprawa dotyczy nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...]. Ta ostatnia miejscowość jest położona w województwie [...]w powiecie [...]. Zgodnie zaś z § 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. poz. 1925) powiat [...] leży na obszarze należącym do właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Gdyby jednak w sprawie chodziło o nieruchomość położoną w [...], gminie [...], w powiecie [...], to zgodnie z § 1 pkt 7 lit. f cytowanego rozporządzenia właściwe miejscowo byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można ustalić miejsca położenia nieruchomości dysponując wyłącznie decyzją objętą postępowaniem nieważnościowym. Przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organy nie załączyły żadnych innych dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. W aktach sprawy, poza kopią decyzji z niewyraźnymi informacjami, które są istotne w sprawie oraz wnioskiem pełnomocniczki A. J., nie ma żadnego materiału dowodowego. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie miejsca położenia nieruchomości, której podziału dokonano kwestionowaną decyzją, oraz organu, który wydał tę decyzję, jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie, właściwe w sprawie mogą być różne organy. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennym stanie prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675). Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.