I SA/Wa 1867/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.4000-380/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2021 r. nr SKO.4000.380/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa" w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania K. G., dalej "Skarżący", od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówiono K. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy i koniecznością opieki nad matką H. G. Powodem odmowy, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – był fakt, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia; Odwołanie wniósł Skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach rozpoznając odwołanie jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie przyjęło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ II instancji po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ustalił, że H. G. jest wdową i matką Skarżącego. Z wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawca Kasy KRUS [...] w S. z [...] listopada 2021 r. wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] listopada 2021 r. Na dzień złożenia przez Skarżącego wniosku tj. [...] grudnia 2021 r. Skarżący był nieaktywny zawodowo. Nie pobiera żadnych świadczeń, nie jest uprawniony do renty czy emerytury, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zrezygnował z pracy [...] grudnia 2021 r. Skarżący będąc rolnikiem złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie od [...] grudnia 2021 r. SKO w Siedlcach, stwierdziło, że kryterium wieku przy niepełnosprawności, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/12 z 21 października 2014 r., niema znaczenia, jako że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1. Konstytucji R.P: Wskutek wejścia w życie ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyeliminowana została przesłanka daty powstania niepełnosprawności. Sama ona nie może być zatem przyczyną do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej nie została jednak spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy wskazująca na konieczność rezygnacji i niepodejmowania pracy zarobkowej. Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle art. 17 b ust. 2 ustawy jest oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wynika z niego, że Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...] o pow. 2,10 ha oraz na terenie gminy [...] o pow. 3,312 ha. Wg oświadczenia Skarżącego od wielu lat nie prowadził gospodarstwa rolnego ponieważ pracował "na etacie". Był związany nieformalną umową dzierżawy gruntów. To dzierżawca odbierał zwrot akcyzy za zakupione paliwo i pobierał dopłaty bezpośrednie. Skarżący zawarł [...] grudnia 2021 r. pisemną umowę dzierżawy z R. R. Skarżący nadal widnieje w ewidencji producentów prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uzyskał płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Płatność końcowa nastąpiła [...] lutego 2022 r. oraz z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczegółowymi ograniczeniami, płatność końcowa wypłacona [...] stycznia 2022 r. dotyczyła wniosku złożonego w 2021 r.. Wg przekazanej przez ARiMR informacji /pismo z 12 maja 2022 r./ Skarżący nie został wyrejestrowany z ewidencji producentów rolnych pomimo deklarowanego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Poza tym [...] lutego 2022 r. Skarżący złożył wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej ale go [...] marca 2022 r. wycofał. W tych okolicznościach SKO w Siedlcach uznało, że Skarżący jest nadal właścicielem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym (D.U. 2022 r., poz. 333). Ponadto umowa dzierżawy nie została formalnie potwierdzona. Organ ten uznał zatem za nierzetelne twierdzenia Skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż po [...] grudnia 2021 r. pobierał płatności bezpośrednie i ubiegał się o zwrot podatku akcyzowego za paliwo. SKO nie kwestionowało natomiast świadczonej przez Skarżącego opieki nad matką wskazując jednak, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego, który pozostawałby w bezpośrednim deklarowanym przez Skarżącego zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący: Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu skargi Skarżący przywołał przepisy prawa – ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że opieka nie musi być 24 godzinna ale musi mieć charakter długotrwały a taką jest opieka świadczona przez Niego na rzecz niepełnosprawnej matki. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a w szczególności art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1 lit b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 lit b ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Zasadnie jednak z innych przyczyn nie było podstaw do przyznania świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie, choć w części niezbędnych wydatków na osobę, którą się opiekują. Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej ustaw opartej na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani są oni wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne z jednej strony niejako zastępuje osobie, która je pobiera wynagrodzenie za pracę a z drugiej, i co ważniejsze, ma służyć zaspokajaniu potrzeb osoby niepełnosprawnej. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach bo tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatyczne, przy spełnieniu przesłanki nie podejmowania pracy. Takiej wykładni Sąd w tym składzie nie akceptuje. Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącego i doszedł do wniosku, że Skarżący nie zaprzestał formalnie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim, a na co nie zwrócił uwagi organ, przedłożona umowa dzierżawy z [...] grudnia 2021 r, zawarta pomiędzy Skarżącym a R. R. nie spełnia wymogów formalnych takiego aktu. Zgodnie z art. 693 § 1 i 2 kodeksu cywilnego przedmiotem umowy dzierżawy jest oddanie rzeczy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony i pobieranie pożytków a od strony dzierżawcy obowiązek płacenia wydzierżawiającemu umówionego czynszu. Formą tego czynszu może być nie tylko kwota pieniężna ale i świadczenia innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków – o czym stanowi § 2 tego przepisu. Analiza tej umowy wskazuje, że strony nie ustaliły wysokości czynszu w jakiejkolwiek formie co oznacza, że umowa ta nie spełnia wymogów prawa a okoliczność ta świadczy o jej pozorności (sporządzenia na potrzeby niniejszego postępowania). Nawet gdyby przyjąć jej faktyczne obowiązywanie to Skarżący nadal nie został wyrejestrowany z ewidencji producentów (k 13 akt adm.) a ponadto nie zgłosił umowy dzierżawy Wójtowi Gminy. Jest także nadal płatnikiem podatku rolnego. Z art. 3 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (D.U: 2022, poz.333 t.j.) wynika, że w przypadku zawarcia umowy dzierżawy obowiązek podatkowy przechodzi na dzierżawcę. Poza tym, zgodnie z art. 1 ust. 1, 38 ust. 1 i 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (D.U. 2022, poz. 933) istnieje domniemanie ubezpieczenia rolnika a dzierżawcy gdy umowa dzierżawy została zgłoszona Wójtowi. Rolnicy z mocy art. 7 ust. 1 tj. ustawy podlegają ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu o ile ich gospodarstwo obejmuje co najmniej 1 ha użytków rolnych. A contrario, skoro umowa dzierżawy nie została zgłoszona Wójtowi w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym Skarżący jest nadal ubezpieczonym rolnikiem. Art. 6 pkt 1 tej samej ustawy definiuje pojęcie "rolnika" jako "pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia". Tym samym Skarżący pozostaje nadal rolnikiem a więc osobą która jest zarejestrowana w rejestrze przedsiębiorców i która nadal podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Czyni to nierzetelnymi oświadczenie Skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i jego wydzierżawieniu. Co do kwestii podnoszonych w skardze i twierdzeniu organu co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy (na etat) a opieką Sąd, mając na względzie dowody znajdujące się w aktach administracyjnych, nie podziela wywodów organu o braku tego związku jednakże zwraca uwagę, że wywiad ma charakter ogólnikowy. Z wywiadu wynika, że syn na co dzień opiekuje się matką i zdaniem osoby sporządzającej wywiad jest to przyczyna nie podejmowania pracy. Matka jest chora, ma trudności z poruszaniem i tylko dzięki pomocy syna może w miarę normalnie funkcjonować. Wywiad ten co prawda nie jest dokładny gdyż nie wskazuje na szczegółowy i konieczny zakres opieki to jednak, wobec braku spełnienia przesłanki zaprzestania pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uchybienie to nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Oczywiście rację ma Skarżący, że warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb. Aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną. Oba warunki: rezygnacja z pracy i konieczność długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną muszą być spełnione łącznie. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.