II SA/Wr 469/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącego K.K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z uwagi na nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania, w dniu 23 lutego 2011 r. w skrzynce na korespondencję adresata umieszczono zawiadomienie o przesyłce wraz z pouczeniem o konieczności jej odbioru w terminie 7 dni. Przesyłkę powtórnie awizowano w dniu 2 marca 2011 r., a w dniu 10 marca 2011 r. – wobec nie odebrania w terminie przesyłki przez adresata – zwrócono ją do nadawcy. W dniu [...] r. K. K. przesłał listem poleconym do Starostwa Powiatowego w O. pismo z dnia [...] r., w którym zakwestionował decyzję z dnia [...] r. nr[...]. W piśmie tym skarżący poinformował, że decyzję nr [...] Starosty O. odebrał w dniu [...] r. ("w dniu dzisiejszym") oraz że awizowanych listów nie odbierał, gdyż przebywał poza granicami kraju, a na zgłoszeniu podany był jego numer telefonu. Wojewoda pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do jednoznacznego wskazania charakteru pisma z dnia 21 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie K.K. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr[...] . Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując art. 129 § 2, art. 58, art. 42 § 1 i art. 44 kpa organ odwoławczy podniósł, że powołaną przez K.K. przesłanką uzasadniającą, w jego ocenie, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest jego wyjazd za granicę i związana z tym niemożność odebrania kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do podanej przez skarżącego informacji, że na zgłoszeniu podany był jego numer telefonu, Wojewoda wskazał, że skoro stosownie do art. 42 § 1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, nie można czynić zarzutu, iż organ I instancji nie skontaktował się ze stroną drogą telefoniczną, bowiem nie miał takiego obowiązku. Wojewoda wywodził następnie, że sam fakt wyjazdu za granicę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Takiej przesłanki nie może również stanowić fakt nieodebrania decyzji i związana z tym niemożność zapoznania się z jej treścią. Poprzez przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w sytuacji uchylania się od odbioru korespondencji urzędowej, niedopełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych adresowych, czy też w związku z nieprzebywaniem pod wskazanym przez stronę adresem, czynności podejmowane przez organ administracyjny zgodnie z art. 44 kpa są skuteczne. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od zaznajomienia się strony z jej treścią, gdyż przepisy prawa wiążą ten skutek prawny z faktem prawidłowego doręczenia jej rozstrzygnięcia (także w trybie art. 44 kpa). Organ II instancji nadmienił nadto, że stosownie do art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Wojewoda stwierdził, że inwestor powinien więc się spodziewać, iż w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia organ I instancji może wnieść sprzeciw. Planując zatem wyjazd za granicę mógł ten fakt zgłosić Staroście O., podając np. inny adres do doręczeń, czy umocowując do odbioru przesyłki pełnomocnika. Wojewoda podkreślił, że od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Na powyższe postanowienie K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podał, iż nie zgadzając się z decyzją nr [...] Starosty O., w piśmie z dnia [...]r. przedstawił "obszerne wyjaśnienie" i podważył "jej słuszność". "Na niniejsze pismo Starosta O. podtrzymał swoją decyzje i sprawę skierował do Wojewody . Natomiast Wojewoda przedstawił swoją stronę w postanowieniu nr [...], gdzie jedynie skupił się na braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania". Zaznaczając, że Wojewoda zarzucił mu niedbalstwo w dopełnieniu obowiązków, skarżący stwierdził, że Wojewoda słowo "uprawdopodobni" zinterpretował "na swoją korzyść" oraz naruszył art. 6-12 kpa, bowiem w postanowieniu "nie ma mowy nic na temat słuszności/weryfikacji wydanej decyzji Starosty O.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 21 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] r., nazwane "Zażalenie", w którym skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podał, że: "Pisze Sąd dość obszernie i wyczerpująco na temat możliwości przywrócenia terminu przedmiotowej sprawy, ale na temat możliwości jej weryfikacji (decyzja Starosty O. nr[...] ) jest tylko w jednym zdaniu wzmianka, gdyż nie został dotrzymany termin odwołania", natomiast w skardze zarzucono, że w decyzji nr [...] zostały naruszone przez Starostwo Powiatowe w O.art. 6-12 kpa, a Starosta miał obowiązek wydać decyzję zgodnie z przepisami. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o "weryfikacje całej tej sprawy i możliwość zmiany decyzji wydanej przez Starostę O.". Na rozprawie skarżący oświadczył, że z zagranicy powrócił między 21 a 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda odmówił skarżącemu K.K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr[...]. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący podał, że powyższa decyzja nie została mu doręczona, bowiem awizowanych listów nie odbierał, gdyż przebywał poza granicami kraju. Zgodnie z art. 42 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 kpa stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Wedle art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl dalszych uregulowań zawartych w art. 44 kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Stosownie do art. 58 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". W konsekwencji więc "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". Mając na uwadze powyższe, przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego jest m.in. przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 857/08 - LEX nr 481520). Strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 kpa, musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1397/05 - LEX nr 315129). Kwestia wyjazdu za granicę jako przyczyna uchybienia terminu niejednokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie, wyjazd zagraniczny nie jest co do zasady zdarzeniem nagłym i trudnym do przewidzenia (postanowienie NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II GZ 280/10). Wyjazd za granicę w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy okoliczności nie wskazują, że był to wyjazd nagły, niezaplanowany, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Nie sposób zatem uznać, że wyjazd i pobyt za granicą stanowi wyjątkową okoliczność, której zaistnienie było nagłe i nieprzewidziane, a także nie do przezwyciężenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 61/11). W orzecznictwie wskazywano także, iż stała praca zawodowa wykonywana poza granicami kraju nie stanowi podstawy do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1965/07 - LEX nr 491809). Odnosząc się do wyjazdu strony poza granice kraju Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że należyta dbałość w prowadzeniu własnych spraw wymaga, aby przed wyjazdem podjąć odpowiednie działania, gwarantujące zabezpieczenie swoich interesów. W tym kontekście zwrócono uwagę, że strona planując wyjazd za granicę miała świadomość, że złożenie przez nią danego pisma procesowego skutkować będzie wszczęciem określonych procedur (postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 359/11, II FZ 360/11 i II FZ 361/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionej w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II FZ 178/11, wskazany przez skarżącego jako przyczyna uchybienia terminu pobyt skarżącego za granicą oraz niewiedza o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji doręczonej w trybie zastępczym, co skutkować miało brakiem możliwości złożenia skargi w terminie, nie stanowi o braku winy skarżącego w niedochowaniu tego terminu, ponieważ okoliczność ta nie była przeszkodą od skarżącego niezależną, której nie można było uniknąć przy zachowaniu należytej staranności. Skoro skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji (wskazując w nim wyraźnie adres, pod jaki należy dokonywać doręczeń), to powinien liczyć się z ewentualnością nadejścia korespondencji związanej z niniejszą sprawą. Przed wyjazdem za granicę powinien więc podjąć odpowiednie działania, zapewniające możliwość odbioru korespondencji, np. przez osobę trzecią. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób, iż jego wyjazd za granicę miał charakter nagły, niespodziewany, trudny do przewidzenia, a tylko taki wyjazd mógłby ewentualnie stanowić podstawę do uznania, że do uchybienia terminu doszło z przyczyny nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego wysiłku. Ponadto, skoro skarżący – jak podał na rozprawie – powrócił do kraju między 21 a 23 marca 2011 r., a pismo do organu w przedmiotowej sprawie skierował w dniu 26 kwietnia 2011 r., to trudno uznać, aby został przez niego dochowany termin siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skoro skarżący przebywał do określonego dnia za granicą, to z dniem, w którym powrócił do kraju, ustała przyczyna uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 631/11), bądź – jak w niniejszej sprawie – do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do przywrócenia uchybionego przez skarżącego terminu, a przyjęta przez Wojewodę interpretacja obowiązujących przepisów nie jest interpretacją "na korzyść" tego organu, lecz wynika z treści tych przepisów i jest zgodna z powszechnie przyjmowaną ich wykładnią. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda naruszył art. 6-12 kpa, bowiem w postanowieniu "nie ma mowy nic na temat słuszności/weryfikacji wydanej decyzji Starosty O.", stwierdzić trzeba, że przedmiotem podjętego przez Wojewodę postanowienia było jedynie to, czy zachodzą podstawy do przywrócenia uchybionego przez skarżącego terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr[...], nie zaś ocena prawidłowości tej decyzji. Wojewoda zatem nie mógł w niniejszej sprawie – toczącej się jedynie w kwestii zbadania możliwości ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – merytorycznie zajmować się oceną decyzji, której spóźnione odwołanie dotyczyło. Taką możliwość miałby dopiero w sytuacji, gdyby termin do złożenia odwołania został przywrócony. Tak więc – wbrew zarzutom skarżącego – Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo "jedynie skupił się na braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania". Z tych samych względów, a więc z uwagi na przedmiot sprawy II SA/Wr 469/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o "weryfikacje całej tej sprawy i możliwość zmiany decyzji wydanej przez Starostę O.", bowiem w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie odmowy przez organ II instancji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd nie może kontrolować decyzji, której spóźnione odwołanie dotyczyło. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu.