IV SA/Wa 2193/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i przekazał Staroście [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy [...] złożył wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...], wskazując iż w ww. działka, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2003 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr 310, poz. 8574), znajduje się na obszarze dróg gminnych dojazdowych oznaczonych w planie symbolem [...]. Na wskazanej działce Gmina [...] zamierza urządzić drogę publiczną gminną. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...], przedmiotowa działka stanowi współwłasność [...] i [...]. Strony podjęły rokowania mające na celu zawarcie umowy, w sprawie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jednak nie doszły do porozumienia, odnośnie ceny nabycia przedmiotowej nieruchomości. Pomimo wyznaczonego, w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. terminu na zawarcie dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży przedmiotowego gruntu, nie doszło do podpisania aktu notarialnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności. Odwołanie od decyzji złożyła [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę wywłaszczenia do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r., Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...], prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą współwłasność [...] oraz [...], w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej gminnej. Nadto w decyzji tej orzeczono o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł na rzecz współwłaścicieli oraz o zobowiązaniu Gminy [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna do wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. [...] i [...] złożyli odwołanie od ww. decyzji zarzucając wadliwe wykonanie operatu szacunkowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23.) zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 1774) zwanej dalej u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odszkodowania i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż odwołanie stron dotyczyło wyłącznie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, stąd decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Gminy [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], stała się ostateczna. Rozpoznając kwestię ustalenia odszkodowania, organ odwoławczy wskazał, że kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 i art, 130 ust 2 u.g.n, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast sposoby określenia wartości nieruchomości regulują miedzy innymi przepisy art. 152 - 154 u.g.n. Przy tym opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Po zbadaniu operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2015 r. organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on niespójność wewnętrzną, która ma wpływ na zniekształcenie wyniku wyceny. Organ wskazał, że do porównań wzięto 14 nieruchomości, wskazując jednocześnie, że w analizie uwzględniono 12 transakcji porównawczych nieruchomości drogowych. W dalszej części operatu i obliczeniach uwzględniono jednak 14 transakcji, a nie 12, zaś "cena skrajna [...] zł/m2" nie została odrzucona przez rzeczoznawcę. Ponadto, w ocenie organu, w warunkach rynkowych nie można uznać za wiarygodny zbioru transakcji nieruchomościami porównawczymi, różniący się poziomem cen aż o 500% ([...] zł/m2 a [...] zł/m2). Albo bowiem nieruchomość o cenie najwyższej nie była podobna do wycenianej albo też nie były z nią porównywalne liczne, równolegle przyjęte do porównań, nieruchomości o cenie minimalnej [...] zł/m2 (aż 7 takich obiektów na 14 w tabeli ze str. 9). W jednym i drugim przypadku założenie rzeczoznawcy doprowadziło do zniekształcenia wyniku wyceny. Organ wskazał, że obliczony na str. 12 operatu poziom współczynnika górnego (Cmax/Cśr) wynosi 3,197 - co oznacza, że cena maksymalna jest trzykrotnie (o 319%) wyższa od ceny średniej. Taki rozrzut zaś świadczy o niespójności zbioru danych przyjętych do porównań. Organ zaznaczył również, że w operacie nie wyjaśniono, w jakim celu biegły przyjął do porównań aż 7 nieruchomości o cenie minimalnej [...] zł/m2, co miało wpływ na wyznaczony poziom ceny średniej. Ponadto w operacie nie zamieszczono obligatoryjnej (w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej) charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Wprawdzie na str. 13 pojawia się tabelka z ocenami cech rynkowych tychże nieruchomości, ale oceny te powinny wynikać z ich wcześniejszego opisu, którego w operacie nie zamieszczono. Nie wskazano np. z czego wynika tak wysoki poziom cenowy nieruchomości z [...] (poz. 6 w tabeli ze str. 9), odstający od całej reszty próbki reprezentatywnej. Organ odwoławczy wytknął również, że na granicy dopuszczalności są, przyjęte na str. 12, kryteria ustalenia ocen cechy rynkowej "powierzchnia działki", gdyż w przypadku tzw. działek drogowych wielkość powierzchni zazwyczaj nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości. Nieruchomości przejmowane pod drogę są bowiem automatycznie wydzielane liniami rozgraniczającymi decyzji ZRID i uczestnicy "rynku" nie mają wpływu na ich powierzchnię. Natomiast cechy rynkowe w tabeli na str. 12 rzeczoznawca przyjął, jak gdyby wycenie podlegała działka inwestycyjna (mieszkaniowa), jednak wówczas, w zdecydowanej większości przypadków, analiza danego rynku potwierdza, że wartość jednostkowa gruntu maleje wraz ze wzrostem jej powierzchni, a nie na odwrót. Rzeczoznawca nie uprawdopodobnił w treści operatu, na co m.in. zwrócono uwagę w odwołaniu, że np. działka drogowa o powierzchni 350 m2 ma mieć na rynku ocenę "korzystną", a już o powierzchni 351 m2 - tylko ocenę "średnią". Dyskusyjna jest też przyjęta przez rzeczoznawcę, niska ocena cechy "sąsiedztwo" dla nieruchomości wycenianej ("mało korzystne" według tabeli w pkt. 8.4), skoro z uprzedniego jej opisu (pkt. 5.4) wynika, iż dz. [...] znajdowała się w sąsiedztwie działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Według gradacji ocen tej cechy przedstawionej na str. 12 mogła to być równie dobrze ocena "średnia" (teren o zróżnicowanym zagospodarowaniu z oznakami częściowego zużycia), co wpłynęłoby na odmienny wynik wyceny. Mając na uwadze wskazane wady operatu, organ odwoławczy uznał, że przedłożony operat jest wewnętrznie niespójny i nie powinien służyć za wiarygodny i przydatny dowód o wartości opisanej nieruchomości. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...], reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 128 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że strona odwołująca się od decyzji administracyjnej ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia odwołania; naruszenie przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1-3 oraz art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie jest możliwe wydanie odrębnej od wywłaszczenia decyzji o odszkodowaniu (co oznacza, że sprawa objęta decyzją nr [...] Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. winna wypełniać dyspozycję przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1-3), co z kolei doprowadziło do niezastosowania art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przewidującego obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r, oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż odwołanie [...] od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zaskarżało tę decyzję w całości. Wojewoda [...] natomiast uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania bezpodstawnie uznając, że decyzja nr [...] Starosty [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości stała się ostateczna. Tym samym, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie Wojewody [...] narusza przepis art. 128 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że strona odwołująca się od decyzji administracyjnej ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia odwołania. Przepis ten przyznaje uprawnienie stronie do odwołania się bez konieczności uzasadnienia tego odwołania. Nadto rozstrzygnięcie Wojewody [...] narusza przepisy art. 129 ust, 5 pkt 1-3 oraz art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie jest możliwe wydanie odrębnej od wywłaszczenia decyzji o odszkodowaniu. Skarżąca podkreśliła, iż ustawową zasadą (określoną w art 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.) jest to, że wywłaszczenie nieruchomości musi być połączone z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania, tak by osoba zainteresowana uzyskała odszkodowanie w tym samym momencie, w którym traci własność. Zasada ta doznaje uszczerbku jedynie w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 u.g.n. Przedmiotowa sprawa nie stanowi żadnego z opisanych w pkt. 1-3 art. 129 ust. 5 u.g.n. przypadków. Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie jest żadnym z wyjątków wskazanych w pkt 1-3 art. 129 ust. 5 u.g.n., to w sprawie winna mieć zastosowania generalna zasada wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania (określona w art. 119 ust 1 pkt 7 u.g.n.). Rozstrzygnięcie Wojewody [...] narusza zdaniem skarżącej jednocześnie konstytucyjną zasadę dopuszczalności odebrania praw do nieruchomości w drodze wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Istotą bowiem tej konstytucyjnej zasady jest także to, że odszkodowanie ma zadośćuczynić odebraniu praw przysługujących do nieruchomości w ten sposób, że zostanie ustalone i wypłacone niezwłocznie po odebraniu tych praw. Umieszczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu ma właśnie służyć zachowaniu zasady słusznego odszkodowania, jako ustalanego równocześnie z odebraniem praw do nieruchomości. Kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] tworzy sytuację, w której skarżąca jest pozbawiona praw do nieruchomości, nie mając jeszcze prawa do ekwiwalentu za wywłaszczenie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] uchylająca w części decyzję Starosty [...] orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać zakresu sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Należy przy tym zauważyć, iż postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Co warto przy tym szczególnie uwypuklić rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji: Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tym samym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar, lecz obejmowało ten sam zakres sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności polegało na tym, iż przedmiot swojego rozpoznania ograniczył do kontroli instancyjnej a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości. Przy tym dodatkowo, organ tę kontrolę instancyjną przeprowadził w zakresie niezgodnym z żądaniem strony, która – jak słusznie podkreślono w skardze do sądu administracyjnego – w odwołaniu wyraźnie wskazała, iż decyzję organu I instancji zaskarża w całości. Tymczasem organ odwoławczy, uznał że odwołanie dotyczy wyłącznie kwestii odszkodowania, co jest niezgodne z treścią odwołania, a nadto sprzeciwia się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl wniesienie odwołania – właśnie z uwagi na ogólną zasadę dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej – obliguje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym również w zakresie niezaskarżonym. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż zakres podmiotowego i przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który nie może tego zakresu w radykalny sposób zmienić, ale ma obowiązek ponowione rozpoznać sprawę nie fragmentarycznie lecz w jej całokształcie, wypełniając tym samym zasadę dwuinstancyjności. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy jednak w sposób zupełnie nieuprawniony (bowiem w brew brzmienie tegoż odwołania) uznał, iż odwołanie dotyczy jedynie części decyzji organu I instancji, a nadto dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez nierozpatrzenie zaskarżonej decyzji w całości. W istocie organ II instancji rozpoznał jedynie część żądania odwołania pozostawiając nierozstrzygnięte odwołanie w zakresie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia. Zauważyć więc należy, że organ II instancji nie rozstrzygnął w całości istoty sprawy (żądania strony) a tym samym naruszył istotnie przepis art. 138 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] zobowiązany będzie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela twierdzeń strony skarżącej, co do braku możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, wobec konieczności jednoczesnego orzeczenia o wywłaszczeniu oraz o przyznaniu odszkodowania. Jakkolwiek istotnie ta jednoczesność jest niezbędna, to jednak zasada nie działa w sytuacji kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy ma prawo w takim wypadku uchylić decyzję w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia i nie będzie to stanowić naruszenia przepisów art. 119 ust. 1 pkt 7 w związku 129 ust. 5 pkt 1-3 u.g.n.