III OSK 4077/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1334/20 w sprawie ze skargi M. S.A. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 oraz zaskarżone zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w punktach 1 – 3; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz M. S.A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1334/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi M. S.A. (skarżący) na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami uchylił pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] [...] marca 2020 r. wydał, skierowane do Zarządu M. S.A., zarządzenie pokontrolne (znak [...]) w którym nakazał: 1) opracować i przedłożyć w WIOŚ w [...] procedurę/instrukcję postępowania pracowników M. S.A. zatrudnionych na wszystkich szczeblach Spółki w przypadku wystąpienia awarii układu przesyłowego ścieków z terenu lewobrzeżnej W. do oczyszczalni "[...]", w tym obejmującej również zasady postępowania w przypadku braku możliwości przepływu ścieków rurociągami położonymi pod dnem [...]. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego; 2) eksploatację filtrów węglowych i biofiltrów prowadzić zgodnie z warunkami określonymi w Dokumentacji Techniczno-Ruchowej tych urządzeń oraz zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...]. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego; 3) zaprowadzić dla wszystkich filtrów węglowych i biofiltrów książki ich obsługi, w których będą odnotowywane wszystkie przeprowadzone czynności, określone do przeprowadzenia w Dokumentacji Techniczno-Ruchowej tych urządzeń. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego; 4) przeprowadzić analizę dotyczącą potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię "[...]", a wyniki tej analizy przedłożyć w WIOS w [...]. Termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o realizacji zarządzenia pokontrolnego na dzień [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., obejmującej układ przesyłowy ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni "[...]" (Zakład [...]) wynika, iż nie przedłożono procedur/instrukcji postępowania pracowników zatrudnionych na wszystkich szczeblach Spółki w przypadku wystąpienia awarii układu przesyłowego ścieków, w tym obejmującej również zasady postępowania w przypadku braku możliwości przepływu ścieków rurociągami położonymi pod dnem [...], zaś do opracowania tej procedury/instrukcji zobowiązuje pkt IV.7 decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach określających warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]" (odcinek II obejmujący budynek krat i przejście pod rzeką [...]), według wariantu II. Organ wskazał, że w trakcie kontroli Zakład nie przedłożył sprawozdań rocznego/półrocznego z wykonania czynności konserwacyjnych filtrów węglowych w latach 2016-2019, które zgodnie z Dokumentacją Techniczno-Ruchową filtrów węglowych FW 5800 powinny być prowadzone w cyklu rocznym lub półrocznym i powinny być udokumentowane protokołem z wykonanych czynności, który powinien zawierać sprawozdanie z przeprowadzonych konserwacji, sprawozdanie z wymienionych części i sprawozdanie i ocenę przeprowadzonych pomiarów. Zakład nie przedłożył także w trakcie kontroli analiz biomasy biofiltrów typu OKIBO 400 i biofiltrów typu BIO8500 wykonanych w latach 2016-2019 w pełnym zakresie i z wymaganą częstotliwością określoną w "Dokumentacji Techniczno-Ruchowej biofiltrów typu OKIBO 400" i "Instrukcji obsługi Dokumentacja powykonawcza biofiltra BIO8500". Wyjaśnił jednocześnie, iż czynności konserwacyjne filtrów węglowych i biofiltrów oraz przeprowadzone badania w pełnym zakresie powinny być udokumentowane protokółem kontroli i wpisane do Książki obsługi tych urządzeń. Organ wskazał także, że zgodnie z pkt 11.23 pkt IV.7 decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach określających warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]" (odcinek II obejmujący budynek krat i przejście pod rzeką [...]), według wariantu II, wkłady bioliltrów należy wymieniać co 3-6 lat a powstającą biomasę po wykorzystaniu kompostować. Zgodnie z pkt 2.3 ppkt c decyzji nr [...] Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu rurociągów [...] do przesyłu ścieków z lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni ścieków "[...]", okresową kontrolę zużycia filtrów mających za zadanie zmniejszenie uciążliwości zapachowych należy prowadzić nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy. Ponadto organ wyjaśnił, że zainstalowane na instalacji układu przesyłowego ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię "[...]" filtry węglowe i biofiltry są źródłem emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza, w tym substancji niebezpiecznych takich jak merkaptany, amoniak siarkowodór, metan, jednocześnie zwracając uwagę, iż Spółka nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie wymienionych emisji. Dalej organ stanął na stanowisku, iż wobec zgłoszonych przez Spółkę wątpliwości co do konieczności uregulowania stanu formalno-prawnego, Spółka powinna przeprowadzić dogłębną analizę konieczności uregulowania formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń, których źródłem są filtry węglowe i biofiltry. Organ zauważył również, że odprowadzanie do Wisły ścieków z przelewów burzowych w ilości większej niż dopuszczona w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi naruszenie tego pozwolenia. Wyjaśnił, iż przekierowanie w sposób ciągły wszystkich nieoczyszczonych ścieków komunalnych z kanalizacji ogólnospławnej, bez związku z opadami deszczu, w celu odprowadzania ich do [...] wylotem burzowym w rejonie ul. [...], wykracza poza granice pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Oczyszczalni Ścieków "[...]" do rzeki [...]. Organ wskazał, iż pozwolenie to uprawnia wyłącznie do zrzutu do [...] ścieków komunalnych w czasie deszczów nawalnych pod warunkiem m.in. że średnia roczna liczba zrzutów z ww. przelewu nie jest większa niż 10. W konsekwencji organ uznał, iż omawiane działanie odbyło się bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Skargę na opisane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca i zarzuciła w niej organowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2019 r., poz. 1355 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.". Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż istotą sporu jest błędne określenie podmiotu, do którego skierowane zostało zaskarżone zarządzenie oraz zawarcie w jego punkcie czwartym treści nie zawierającej odzwierciedlenia w ustaleniach kontroli oraz zawarcie w jego uzasadnieniu kwestii niestanowiących konkretnych zarządzeń ale stanowiących pouczenia i informacje. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. zarządzenie pokontrolne może być skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, co oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy podmiotem kontrolowanym jest spółka akcyjna, oczywistym jest, że zarządzenie pokontrolne winno być skierowane do podmiotu, który w takiej spółce pełni rolę "kierownika jednostki organizacyjnej". W przypadku spółki akcyjnej uznać należy, że jest to zarząd spółki. Następnie wskazał, że skarżąca spółka tej koncepcji nie neguje, a jedynie twierdzi, że adresatem zarządzenia pokontrolnego nie powinien być zarząd jako organ, ale wymienione z imienia i nazwiska osoby piastujące funkcję członków zarządu. Sąd podzielił stanowisko Spółki w tej kwestii jednocześnie wskazując, że sam fakt skierowania kwestionowanego zarządzenia do zarządu spółki jako całości a nie do konkretnych jego członków, nie uzasadnia wyeliminowania zarządzenia pokontrolnego jako całości z obrotu prawnego. Wskazał, że wpływ na tak zajęte stanowisko miała okoliczność, że ustalenie osób piastujących funkcje członków zarządu spółki w dniu wydania zarządzenia nie nastręcza trudności. Zatem przyporządkowanie osób odpowiedzialnych za wykonanie zaleceń zarządzenia pokontrolnego jest w tym przypadku w pełni możliwe i odpowiada prawu, funkcji i celom jakie spełniać ma zarządzenie pokontrolne. W ocenie Sądu celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Tym samym zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Tym samym stanowi ono konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Zdaniem Sądu należało zatem przyjąć, iż rację ma skarżąca, kwestionując zapis zawarty w pkt 4 zaskarżonego zarządzenia, bowiem nałożono na podmiot kontrolowany obowiązek przeprowadzenia analizy dotyczącej potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię [...], a wyniki tej analizy nakazano przedłożyć w WIOŚ w [...], podczas gdy jak wynika z uzasadnienia zarządzenia, w ogóle nie stwierdzono czy taki stan prawny uregulować należy. Ponadto Sąd wskazał, iż zarówno podmiot kontrolowany, jak i organ wydający zarządzenie, związany jest sentencją aktu administracyjnego, tu: zarządzenia pokontrolnego, zatem moc wiążącą mają wytyczne zawarte w pkt 1-4 kontrolowanego aktu, po zwrocie "zarządzam". Uzasadnienie danego aktu, szczególnie w sytuacji, gdy nie odnosi się do rozstrzygnięcia zawartego w akcie, nie jest wiążące. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i zaskarżając je w części, tj. w zakresie pkt 2 zarzucił mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tzn.: 1. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2019 poz. 1355 ze zm.) polegające na uznaniu przez Sąd, że przepis ten miałby umożliwiać organowi Inspekcji Ochrony Środowiska skuteczne kierowanie zarządzenia pokontrolnego, w tym Zarządzenia [...]WIOŚ, do organu osoby prawnej, w tym Zarządu M., zamiast do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, którym może być wyłącznie określona osoba fizyczna, - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie, tzn.: 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na oddaleniu przez Sąd - w punkcie 2 zaskarżonego wyroku - skargi M. na zarządzenie [...]WIOŚ w części, w jakiej skarga dotyczyła podjęcia przez [...]WIOŚ próby utworzenia stosunku administracyjnoprawnego na linii [...]WIOŚ - Zarząd Spółki w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wyklucza możliwość adresowania zarządzeń pokontrolnych do organów osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych; prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów stanęłoby na przeszkodzie zajęciu przez Sąd stanowiska, zgodnie z którym "(...) sam fakt skierowania kwestionowanego zarządzenia do zarządu spółki jako całości a nie do konkretnych jego członków, nie uzasadnia wyeliminowania zarządzenia pokontrolnego jako całości z obrotu prawnego" (s. 12 zaskarżonego wyroku), a w rezultacie wykluczyłoby oddalenie skargi M. na zarządzenie [...]WIOŚ w części nieobjętej punktem 1 zaskarżonego wyroku. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2, oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zarządzenia [...]WIOŚ w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje błędne określenie podmiotu, do którego skierowane zostało zaskarżone zarządzenie. Następnie skarżący kasacyjnie wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wyjaśniając, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym adresatem zarządzenia pokontrolnego może być wyłącznie osoba fizyczna, a nie osoba prawna lub jej organ, wskutek czego błędne skierowanie zarządzenia pokontrolnego do podmiotu innego niż ściśle określona osoba fizyczna stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia takiego aktu administracyjnego w całości. Wyjaśnił, ze tym samym należało uznać, że [...]WOIŚ w przedmiotowej sprawie błędnie wskazał adresata zarządzenia, bowiem nie mógł nim być Zarząd M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnie zasadnie sprowadza się do zarzucenia naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070). Przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak: T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, str. 92). Należy przy tym wskazać, że z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez Inspekcję jednostki organizacyjnej. Jest to bowiem obowiązek informowania inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń (ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego (...) przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania inspektora o wynikach tego postępowania i podjętych działaniach (ust. 3). Dopełnieniem wskazanych regulacji jest określona w art. 31a ust. 1 ustawy sankcja (aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny) za brak poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień. Treść cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 ustawy, wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej, czy też jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie do organu osoby prawnej. Tymczasem będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. wbrew cytowanej wyżej regulacji, zostało skierowane do Zarządu M. S.A., zamiast do jej kierownika. Zwrócić należy uwagę, że zarząd spółki akcyjnej, zgodnie z art. 368 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1526, dalej k.h.) jest organem spółki składającym się z jednego lub większej liczby członków. O tym kto jest uprawniony i zobowiązany spośród członków zarządu spółki akcyjnej do prowadzenia spraw spółki może decydować statut (art. 371 ust. 1 k.h.). Podkreślić przy tym należy, że zarządzanie pokontrolne nie zostało skierowane do członków zarządu lecz do zarządu. Taki sposób określenia adresata aktu, czyni go wadliwym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że ustalenie członków zarządu w dniu wydania zarządzenia nie nastręcza trudności, a więc wadliwość skierowania zarządzenia pokontrolnego do organu, a nie kierownika jednostki nie przesądza o konieczności uchylenia takiego zarządzenia. Ustalenie bowiem osób, do których należało skierować zarządzanie pokontrolne należało do organu kontrolującego. Skoro zaś, jak już wcześniej wyjaśniono, nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej, to nie może ono dotyczyć jedynie niespersonalizowanego organu tej jednostki. Skarga kasacyjna okazała się być zasadna, a co za tym idzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 oraz zaskarżone zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. w punktach 1 – 3 z motywów powyżej już wskazanych. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi i wskazania co do podmiotu, do którego kierowane winno być zarządzenie pokontrolne przewidziane przepisem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.