III FSK 3311/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 30 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1.Wyrok Sądu pierwszej instancji. 1. Wyrokiem z 17 września 2020 r., VIII SA/Wa 352/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z dnia 30 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). 1.1. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dnia 30 października 2019 r. Rada Gminy B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k oraz art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej u.c.p.g.). 1.2. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa: 1. art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej u.o.a.n.), art. 2 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, dalej Konstytucja RP) oraz art. 42 u.s.g. poprzez wadliwe określenie w § 5 uchwały dwóch terminów określających wejście w życie uchwały; 2. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w § 1 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. 1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, wskazując że nie wprowadzono rozróżnienia terminów "wejścia w życie uchwały" i "uzyskanie przez uchwałę mocy". Użycie dwóch różnych terminów nie wprowadza jakichkolwiek sprzeczności wewnętrznych, a także nie wprowadza w błąd. Rada Gminy wyraźnie wskazała, że data wejścia w życie nie może być wcześniejsza niż 1 stycznia 2020 r. Rada podniosła, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/15, że była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, przy czym podstawowe metody zostały wskazane w art. 6j ust. 1. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty (ilość mieszkańców, powierzchnia lokalu mieszkalnego), a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to ‒ zdaniem Sądu ‒ nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Sąd doszedł do wniosku, że rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. ani w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, ani w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) dokonano zmiany przepisów (w tym art. 6k ust. 4 u.c.p.g.), która prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały 26 lipca 2016 r.), brak jest normy ustawowej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Zdaniem Sądu, podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd zgodził się również z zarzutem, że rada gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania pojęcia "gospodarstwa domowego", gdyż takie upoważnienie nie wynika z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Sąd zgodził się również z zarzutem skargi, że istotnym naruszeniem prawa jest sprzeczność zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały. Zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 8 listopada 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 stycznia 2020 r. Początek jej obowiązywania nastąpił w różnych terminach. 2. Skarga kasacyjna. 1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Rada Gminy, zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. − poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkaric6w wchodzących w skład tego gospodarstwa, 3. art. 4 ust. 1 u.o.a.n., II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. − poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez sąd, że Rada Gminy B. nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a wobec tego skarga winna była zostać przez sąd administracyjny pierwszej instancji oddalona, - art. 152 p.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwej wykładni oraz błędnym zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, - art. 147 § 1 p.p.s.a. − polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie przez sąd skargi, podczas gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak ustawowego rozróżnienia pomiędzy kompetencją z zakresu dokonania przez radę gminy wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1. i 2 u.c.p.g. oraz możliwością różnicowania przez radę gminy stawek opłat w oparciu o art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W art. 6j ust. 1 pkt 1−3 u.c.p.g. określone zostały podstawy wyliczenia opłaty, a nie kryteria różnicowania stawek opłat, które zostały wskazane w sposób wyraźny w art. 6j ust. 2a. Wybór metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Gmina w konsekwencji powtórzyła argumentację skargi, że może zróżnicować stawki opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i w art. 6i ust. 2 u.c.p.g. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.a.n. organ podniósł, że nawet przy przyjęciu, że § 5 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, to uwzględniając treść art. 4 ust. 1 u.o.a.n., który przewiduje okres vacatio legis, pełni on jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Oznacza to, że przy wyeliminowaniu zaskarżonego przepisu § 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa. 2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U.2020, poz. 1842, dalej uCOVID-19) uchwalonym w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższe rozwiązanie o charakterze wyjątkowym stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. wobec zasady wyrażającej się w rozpoznaniu spraw na posiedzeniu jawnym. Celem rozwiązań procesowych przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę proporcjonalności. Zgodnie z nią, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do ochrony wymienionych w przepisie wartości, wśród których znajduje się zdrowie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18). W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 Konstytucji RP oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W obecnej sytuacji, w której czas trwania epidemii, jej skala i skutki nie są możliwe do określania, realizacja prawa do sądu powinna gwarantować rozpoznanie sprawy w terminie, który gdy nie będzie determinował potencjalnego zarzutu przewlekłości postępowania. Mając powyższe okoliczności na względzie, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. 3.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., a konkretnie możliwości wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a więc w zależności od kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. 3.4. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie odjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego ‒ oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast, w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem wskazać, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Tylko jeden z wyżej wymienionych przepisów, tj. art. 6j ust. 2 u.c.p.g, posługuje się zwrotem "gospodarstwo domowe". Z jego treści nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Przeciwnie, regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty (zob. też wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3350/21). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustawodawca zdecydował, iż w przypadku przyjęcia metody od gospodarstwa domowego, powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie normatywne "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki. Prowadziłoby to bowiem do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 2020 r., II FSK 2113/19, z dnia 24 lutego 2021 r., III OSK 3585/21). W konsekwencji radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., przy czym – w świetle art. 6j ust. 2 ustawy – gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2017 r., II FSK 3080/16, z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3350/21). 3.6. Zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1 u.p.c.g. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością – liczebnością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 u.p.c.g., także w art. 6j ust. 2a, nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". 3.7. W konsekwencji należy przyjąć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Katalog z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego". Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. W przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego (por. m.in. NSA z dnia 24 lutego 2021 r., III OSK 3585/21, z dnia 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20). 3.8. W związku z powyższym stanowisko organu, że gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., jest nieprawidłowe (zob. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21). Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21). Zaprezentowany przez Radę w zaskarżonej uchwale sposób zastosowania omawianej regulacji oznacza zatem ustalenie więcej niż jednej dopuszczalnej stawki opłaty, a także oparcie tej opłaty na kryterium nieprzewidzianym w ustawie. Wobec tego stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej, że zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, nie narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. należało uznać za nieprawidłowe. 3.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie może być przedmiotem badania Sądu. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie zaś z art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym, dlatego też wskazanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne i jasne. Zarzuty kasacyjne powinny być sformułowane na tyle szczegółowo, aby sąd odwoławczy nie miał wątpliwości co do rodzaju naruszenia prawa, które ma stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej, niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko wymienienie tychże przepisów, lecz również wskazanie, w jaki sposób sąd pierwszej instancji dokonał ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (zob. też Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., I FSK 541/11). 3.9.Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 u.o.a.n. został błędnie skonstruowany. Skarżący co prawda powołał przepis prawa, który jego zdaniem został naruszony przez sąd pierwszej instancji, jednak nie doprecyzował tego, z jakim naruszeniem, jego zdaniem, mamy w tym przypadku do czynienia. Brak jest w tym przypadku nie tylko podania, czy chodzi o błędną wykładnię, czy błędne zastosowanie tego przepisu, lecz również nie wskazano, na czym to naruszenie miałoby polegać. Elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie podstaw kasacyjnych, w którym skarżący powinien wykazać, na czym jego zdaniem polegało naruszenie przepisów wskazanych jako podstawy skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako jej podstawy. W skardze kasacyjnej organu brak wymaganych elementów konstrukcyjnych zrzutu, co uniemożliwia odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. 4. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi; naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie − mając powyższe na uwadze − stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego nie miały miejsca. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe, co w konsekwencji prowadzi również do wniosku o niezasadności zarzutów dotyczących przepisów procesowych. 5. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jacek Pruszyńki Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska