II SAB/Wr 141/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE O. K. w dniu 12.05.2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, stwierdzenia przez sąd prawa do otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy oraz zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. Ponadto skarżący wniósł o nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 22.11.2019 r. złożył w do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. Kompletność wniosku została potwierdzona w Urzędzie Wojewódzkim w chwili jego złożenia. Do dnia wniesienia skargi, skarżący nie otrzymał decyzji Wojewody ani żadnych informacji o terminie załatwienia sprawy. W dniu 09.04.2021 r. skarżący wniósł "zażalenie na przewlekłość" postępowania, które również pozostało bez odpowiedzi. Z powodu braku legalizacji pobytu skarżący nie może opuszczać granic Polski, co powoduje dla niego spore niedogodności. W uzasadnieniu skarżący zawarł również wniosek o zobowiązanie organu do wypłaty mu "zadośćuczynienia" w wysokości 5.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została skierowaniem ponaglenia z 07.04.2021 r. (data wpływu – 15.04.2021 r.). Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu bezczynność w toku postępowania administracyjnego zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w dodatkowym terminie wskazanym w art. 36 §1 k.p.a. Wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa z dnia 12.12.2013r. o cudzoziemcach (Dz.U.2020.35) nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Jest to zatem istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia tego terminu. W tym miejscu należy wskazać, że bez znaczenia jest stopień w jakim bezczynność była spowodowana działaniami lub zaniechaniem organu, a w jakim wynikła z przyczyn obiektywnym. Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności organu nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (wyrok NSA z 21.12.1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111), co ma szczególne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie do tego, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami postępowania stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Skarżący wniósł wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 22.11.2019 r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu organ poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy określonym na dzień 22.09.2020 r. Jako przyczynę przedłużenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy wskazano konieczność weryfikacji złożonych dokumentów oraz dużą ilość prowadzonych przez Wojewodę postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Jednocześnie wskazano, że od złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna pobyt wnioskodawcy będzie legalny. W pouczeniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem Wojewody. W ocenie Sądu wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy, w tym samym dniu, w którym złożono wniosek o spowodowało jedynie formalne wydłużenie czasu trwania postępowania, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W tym czasie nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie. Mimo upływu tak odległego terminu do załatwienia sprawy organ nie podjął nawet podstawowych czynności zmierzających do weryfikacji kompletności i formalnej prawidłowości złożonych dokumentów. W sprawie skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika kierował do Wojewody Dolnośląskiego prośby o rozpatrzenie wniosku, składając aktualizacje dokumentów dotyczących zatrudnienia. Pismem z 07.04.2021 r. skarżący wniósł ponaglenie do Wojewody Dolnośląskiego. Mimo wpływu wskazanych pism organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Dopiero wpływ do organu w dniu 12.05.2021 r. skargi na bezczynność i konieczność jej przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zmobilizował organ do podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. W dniu 31.05.2021 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb z zapytaniem dotyczącym cudzoziemca. W tym samym dniu organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy przewidywanego na dzień 31.12.2021 r., jednocześnie wezwano do przedstawienia przedłużonej lub nowej umowy najmu mieszkania. Również w dniu 31.05. 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W piśmie przekazującym wskazano, że ponaglenie jest uzasadnione, jednak sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników wydziału, ale spowodowany jest ilością wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach z jednoczesnym odpływem pracowników merytorycznych oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Początkowe przedłużenie czasu trwania postepowania aż do września 2020 r. a więc o przeszło 10 miesięcy skutkowało jedynie formalnemu wyznaczeniu terminu, w którym organ mógłby wydać decyzję merytoryczną. Analiza akt prowadzi jednak do wniosku, że w tym terminie nie wykonano żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Należy wskazać, że mimo upływu i tak już odległego terminu nie podjęto żadnych czynności merytorycznych oraz naruszono obowiązki wynikające z art. 36 § 1-2 k.p.a. nie informując wnioskodawcy o zwłoce, jej przyczynach, prawie do wniesienia ponaglenia oraz nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy. Pismo zawierające w.w. elementy zostało skierowane do wnioskodawcy dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Jednocześnie wyznaczenie kolejnego terminu było spowodowane okolicznościami związanymi długim okresem procedowania (upływ okresu na jaki zawarto umowę najmu lokalu mieszkalnego), a nie brakami istniejącymi w chwili składania wniosku. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31.03.2020 r. do 23.05.2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu dano wyraz w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Stosownie do treści art. 149§ 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy bezczynność ta miała kwalifikowaną postać, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I FSK 644/21). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub w skutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zestawienie terminów wykonania pierwszych czynności, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy oraz późniejsze zaniechania dotyczące wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy oraz wykonania obowiązków informacyjnych wobec strony uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy. W szczególności biorąc pod uwagę korelację czasową między podjęciem pierwszych czynności w sprawie, a wniesieniem skargi, bezczynność organu jawi się jako oczywista. Jednocześnie charakter sprawy wskazuje, że winna być ona rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. Biorąc zatem pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zgodnie z 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd zdecydował się przyznać skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej co do wysokości kwoty, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, szczególnie czasu trwającej bezczynności oraz postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie z uwagi na fakt, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej pełni już funkcję dyscyplinująco – przymuszającą wobec organu, Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).