I SA/Wa 1627/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/2209/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] (dalej jako prokurator) zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/2209/Go/22 z dnia 12 maja 2022 roku utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ/SKO) z dnia 16 marca 2022 roku sygnatura akt KOC/4554/Go/19 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/4930/Go/18 z dnia 30 stycznia 2019 roku. Decyzją tą stwierdzono, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji reprywatyzacyjnej z 2014r. z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Jak ustalono decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 roku stała się podstawą podpisania w dniu 12 grudnia 2014 roku umowy notarialnej Rep. A [...] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz H. R., Z. R. i B. L. W tym zakresie SKO w decyzji nadzorczej nr KOC/4930/Go/18 z 30 stycznia 2019 roku podało, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, natomiast zastosowano art. 158 § 2 kpa z uwagi na to, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ustalono w szczególności, że w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] została zawarta umowa w formie aktu notarialnego Rep A. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku o ustanowienie na rzecz osób uprawnionych prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego przedmiotem postępowania oraz ujawnienie powyższego w księdze wieczystej. SKO podało ponadto, że umowę o oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym podpisały osoby prawidłowo określone jako następcy prawni M. R. zmarłej po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Wskazując na powyższe, organ uznał, że decyzja z 2019r. nie naruszała prawa, gdyż za tego rodzaju naruszenie nie może być uznany sposób wykładni terminu ustawowego. SKO przywołało na okoliczność tego poglądu liczne tezy z doktryny i orzecznictwa. W skardze do tut. Sądu prokurator zarzucił SKO: a/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie i niesłuszne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego między innymi na rzecz B. L. - strony nieżyjącej w dacie jej wydania, jest wprawdzie dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, jednakże nie stwierdza się jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na fakt, że stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego Rep. A. [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku umowy ustanowienia na gruncie [...] położonym przy ul. [...], oznaczonej uprzednio numerem hipotecznym [...], prawa użytkowania wieczystego na rzecz H. R., Z. R. i B. L., co skutkowało wpisaniem tego prawa w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...], podczas gdy prawidłowa ocena przesłanki "nieodwracalności skutków" określonej w art. 156 § 2 kpa prowadzi do wniosku odmiennego, a mianowicie, że sukcesja praw, w tym udziału w prawie do omawianej nieruchomości po zmarłej dnia [...] października 2014 roku M. R. na rzecz H. R. i Z. R. nie stanowi "zbycia" nieruchomości na rzecz osób trzecich w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na mocy umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 2014 roku Rep. A [...] na rzecz sukcesorek M. R. oraz nieżyjącego B. L. (właściwie B. Z.), zawartej w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku nie pociąga za sobą nieodwracalnego skutku prawnego w/w decyzji reprywatyzacyjnej; b/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie w dniu 12 maja 2022 roku decyzji nr KOC/2209/Go/22 utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 16 marca 2022 roku nr KOC/4554/Go/19 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO nr KOC/4930/Go/18 z dnia 30 stycznia 2019 roku i w konsekwencji niestwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, w oparciu o materiał dowodowy oceniony niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, skutkujący błędnym uznaniem przez organ, że samo zawarcie w dniu 17 grudnia 2014 roku notarialnej umowy (Rep. A. [...]) ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przy ulicy [...] w [...] i wpis tego prawa do księgi wieczystej nieruchomości, stanowi przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], albowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczność ta stanowi zdaniem organu nieodwracalny skutek prawny, jaki wywołała decyzja reprywatyzacyjna nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2022 roku nr KOC/2209/Go/22 i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 16 marca 2022 roku nr KOC/4554/Go/19. Skarżący prokurator akcentował i wykładał w skardze termin "nieodwracalne skutki prawne"; przywoływał wykładnię ukształtowaną przez doktrynę i orzecznictwo. Podał ponadto, że "obecnie nie budzi wątpliwości, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży (por. uchwała NSA (5) w Warszawie z 9.11.1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1, poz. 13, czy wyrok NSA z 23.01.2014 r., I OSK 1585/12, LEX NR 1430368)". Prokurator wskazał w szczególności, że "chodzi tu o skutki cywilnoprawne, których organ nie może odwrócić działając w graniach swoich kompetencji tj. w formach prawnych dla niego właściwych i we właściwym trybie postępowania. Inaczej mówiąc, organ nie ma instrumentu prawnego dla odwrócenia skutku prawnego". Wg skarżącego do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, zaliczyć należy - jak podkreśla się w orzecznictwie - zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 maja 2008 roku w sprawie I OSK 739/07), (...) czy ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej; nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że co do zasady stanowisko takie wypracowano odnośnie dalszego obrotu prawnego w warunkach pozwalających zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co nie miało miejsca w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja "nadzorcza" z 30 stycznia 2019r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. W kontrolowanej sprawie podstawę prawną decyzji z 2019r. stanowił art. 156 § 2 kpa w zw. z 158 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja nadzorcza z 2019r. ograniczała się do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna z 2014r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W kontrolowanej przez tut. Sąd decyzji nadzorczej z 2022r. nad decyzją nadzorczą z 2019r. sporna, wg skarżącego prokuratora, stała się wykładnia terminu "nieodwracalne skutki prawne". W kpa termin ten jest sformułowany ogólnie, i na przestrzeni dekad wielokrotnie był wykładany w orzecznictwie i doktrynie. Wskazał na to sam prokurator przywołując na tę okoliczność w skardze liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne a także orzecznictwo Sądu Najwyższego. Wykładnia ww terminu, zresztą niejednolita, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ orzekający w 2019r. Sam fakt tak bogatego orzecznictwa różnie wykładającego ww pojęcie – wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Trzeba podkreślić, że chodzi jedynie o kwestię oceny czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a nie czy decyzja z 2014r. była wadliwa. Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest więc jedynie ocena ustalenia SKO, wg którego cywilnoprawne skutki zawarcia umowy zawartej w formie aktu notarialnego ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (i wpisanego do księgi wieczystej ze skutkiem konstytutywnym) są możliwe do odwrócenia przez organ administracji w ramach postępowania nadzorczego nad decyzją reprywatyzacyjną z 2014r. W ocenie Sądu, zarówno w 2014r., w 2019, jak i obecnie, organ administracji nie ma trybu ani możliwości odwrócenia ww skutków w toku procedury administracyjnej. W zaskarżonej decyzji nie doszło zatem ani do naruszenia art. 156 § 2 kpa ani art. 158 § 2 kpa. Organ rzeczowo odniósł się do istoty sprawy i szeroko punkt po punkcie uzasadnił swoje stanowisko, i stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu. Nie ma więc podstaw by zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Podnoszone w skardze zarzuty co do kwestii wykładni, bądź rozbieżności czy ewolucji poglądów odnośnie do wykładni terminu "nieodwracalne skutki prawne" – nie mogą przynieść oczekiwanych rezultatów. Postępowanie nieważnościowe kieruje się określonymi zasadami, a przeważającą z nich jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do kwestii niezastosowania przez SKO rozszerzającej wykładni przywołanych w skardze przepisów kpa, tj. art. 156 § 2 kpa. Sam skarżący przywołał jednak tezy orzecznictwa NSA i SN w pełni potwierdzające stanowisko SKO wyartykułowane w decyzji nadzorczej z 2019r, co do której domaga się nieważności – formułując dalej idące tezy. Taka argumentacja nie jest wystarczająca by postawić SKO orzekającemu w 2019r. jakikolwiek zarzut naruszenia prawa. W ocenie Sądu nie doszło więc do naruszenia art. 6, 7 kpa, 80 kpa czy art. 77 § 1 kpa. Trudno zarzucić organowi, że nie stoi na straży praworządności, i nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skoro stosuje ukształtowaną wieloletnim orzecznictwem wykładnię powszechnie znanych i stosowanych przepisów kpa, i nie ulega zarzutom co do intencyjnego stosowania wykładni rozszerzającej – w celu zaspokojenia żądań strony skarżącej. Prokurator, jako uprawniony na prawach strony - tak w procesie administracyjnym, sądowoadministracyjnym, jak i w procesie cywilnym – dysponuje zresztą wszelkimi środkami umożliwiającymi mu odwrócenie zaistniałych skutków cywilnoprawnych w ramach prawa cywilnego; kompetencjami takimi nie dysponuje natomiast organ administracji. Skutkowało to oddaleniem skargi ( art. 151 ppsa).