II SAB/Go 167/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K.W. na przewlekłość postępowania Rady Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2021 r., wysłanym drogą mailową, K.W. zwrócił się do Rady Gminy (dalej w skrócie: "organ"): - o udostępnienie protokołów z posiedzeń (tych wyjazdowo objazdowych) komisji bezpieczeństwa które odbyły się w okresie międzysesyjnym (15 marca – 10 maja). - o udzielenie informacji w jakim składzie odbywały się w tym czasie posiedzenia komisji bezpieczeństwa (lista obecności). Podczas sesji radny Ł. mówi, że spotykały się 3 osoby, radna B. że byli to wszyscy. Jak było naprawdę? - w odniesieniu do petycji w sprawie drogi [...] o informację jak radny Ł. jest w stanie optycznie/wzrokowo określić obecność lub nie chemii budowlanej w drodze o której mowa? Czyżby miał w oczach miał IR, a w głowie całą bibliotekę i w ten sposób określił skład wypełnienia drogi? Jeśli nie to proszę o wykazanie jaką metodyką posłużył się potwierdzając brak chemii budowlanej w omawianej drodze, - w odniesieniu do wniosku o aktualizację statutu sołectwa [...] skąd radna T. posiada informację że składającemu wniosek nie podobały się fakty wyboru tego konkretnego protokolanta na zebraniu wiejskim sołectwa [...] we wrześniu 2020? Proszę o udostępnienie dokumentu potwierdzającego ten fakt. Proszę o udostępnienie tego wniosku. Przypomnę, że poruszają się Państwo w graniach prawa i w sferze faktów. Nie ma tu miejsca na domysły i przypuszczenia. Jeśli radna T. miała problem z interpretacją wniosku to posiada narzędzia pozwalające jej uzyskać więcej szczegółów czy też informacji potrzebnych do jego rozpatrzenia w oparciu o fakty. Czy radna T. wie jakie są to narzędzia? Wniosek został złożony 10 marca, czy wnioskodawca otrzymał już jakąś odpowiedź? Czy otrzymał informację o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku jeśli nie został rozpatrzony w terminie 30 dni? Czy radna T. naprawdę nie zna protokolanta zebrania wiejskiego sołectwa [...] z września 2020? Radna podczas sesji mówi, że jest to pracownik urzędu i nawet nie wie kto to był i nie zna tej osoby. Zastanawiające zatem jest jak rozpatrzony był ten wniosek. Na słowo czy na podstawie faktów i dokumentów? W związku z tym proszę o protokoły z komisji skarg, wniosków i petycji z posiedzeń które odbyły się w okresie międzysesyjnym (15 marca – 10 maja). Jeśli radna T. faktycznie nie zna pracownika Urzędu Gminy to wnioskuję o zapoznanie radną T. ze wszystkimi pracownikami urzędu, ewentualnie wszystkich pracowników urzędu z radną T.. Organ pismem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] - działając na podstawie art 13 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie opisanej sprawy w ustawowym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy ustalił do dnia 17 czerwca 2021 r. Organ wyjaśnił, że niezałatwienie powyższej sprawy w ustawowym 14 dniowym terminie związane jest z czasochłonnością przygotowania informacji o którą K.W. wnioskował, zważywszy szczególnie na zakres przedmiotowy informacji, będących w kręgu zainteresowań wnioskodawcy. Co więcej, rzetelna odpowiedź na wniosek wiąże się z uzyskaniem informacji z kilku źródeł. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] organ poinformował K.W., że protokoły posiedzeń komisji bezpieczeństwa w określonym czasie od 15 marca 2021 r. do 10 maja 2021 r. znajdują się w załączeniu do pisma. Organ wyjaśnił, że podczas posiedzenia komisji dnia 22 kwietnia 2021 r. w spotkaniu uczestniczyło 4 członków komisji, natomiast dnia 30 kwietnia 2021 r. w spotkaniu uczestniczyło 4 członków komisji. W odniesieniu do petycji dotyczącej drogi [...] organ poinformował, że Radny J.Ł. ocenił drogę podczas wizji lokalnej i nie stwierdził obecności szkodliwej chemii budowlanej organoleptycznie. Radny J.Ł. ukończył kierunek ochrony środowiska na Akademii Rolniczej a oceniając skład posłużył się własną wiedzą i doświadczeniem. W odniesieniu do wniosku o aktualizację statutu [...] organ poinformował, że pytanie "[...] skąd radna T. posiada informację że składającemu wniosek nie podobał się fakty wyboru tego konkretnego protokolanta na zebraniu wiejskim sołectwa [...] we wrześniu 2020? Proszę o udostępnienie dokumentu potwierdzającego ten fakt. Proszę o udostępnienie tego wniosku. Przypomnę, że poruszają się Państwo w granicach prawa i w sferze faktów. Nie ma tu miejsca na domysły i przypuszczenia. Jeśli radna T. miała problem z interpretacją wniosku to posiada narzędzia pozwalające jej uzyskać więcej szczegółów czy też informacji potrzebnych do jego rozpatrzenia w oparciu o fakty. Czy radna T. wie jakie są to narzędzia?", zgodnie z art. 6 u.d.i.p. nie jest przedmiotem informacji publicznej. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź 17 maja 2021 r. a termin nie został wydłużony ze względu na problemy z interpretacją. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. K.W. (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej w skrócie: "WSA") skargę na przewlekłość postępowania organu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do przewlekłości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (tak WSA w Warszawie w wyr. z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 78/20). Skarżący wskazał także, że o ile art. 13 ust. 2 u.d.i.p przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym jednakże nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, to co istotne - musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zarazem jednak konieczne jest wskazanie konkretnych przyczyn takiego stanu rzeczy. Tym samym, wobec braku takiego wyjaśnienia, uzasadnienie może być uznane za wadliwe i nieprzekonujące (zob. wyr. WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 6/20). Organ wydłużył termin odpowiedzi na wniosek, wskazując na czasochłonność przygotowywanej informacji, i na to, że odpowiedź na wniosek wymaga zasięgnięcia informacji z kilku źródeł. Organ nie wskazał jednak, z czego wynika ta pracochłonność - wniosek składał się z zaledwie 4 pytań, i dotyczył udostępnienia kilku dokumentów (protokołów z posiedzeń komisji). Organ nie wskazał także, z ilu źródeł konieczne jest zasięgnięcie informacji do realizacji wniosku, jakie czynności są konieczne, by te informacje uzyskać, i jakiej wymagałoby to pracy. Uzasadnienie, przedstawione przez organ, jest zatem niewystarczające i nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części, w jakiej dotyczy ona przewlekłości w rozpoznaniu podania zakwalifikowanego przez organ jako wniosek z art. 241 K.p.a. oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że skarżący zażądał: - udostępnienia protokołu z posiedzeń komisji bezpieczeństwa, - udostępnienia listy obecności podczas posiedzeń komisji bezpieczeństwa, - ustosunkowania się do prawdziwości twierdzeń radnych, co do obecności podczas ww. posiedzeń, - dokonania oceny wypowiedzi jednego z radnych w świetle petycji dotyczącej drogi w [...], - udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji skarg, wniosków i petycji, - ustosunkowania się do szeroko przedstawionego stanu faktycznego, zawierającego odniesienia do konkretnych radnych, analizy dokumentacji mającej potwierdzać wypowiedzi radnych, zbadania źródeł wiadomości radnych, oceny ich znajomości prawa, odniesienia się do skonkretyzowanych terminów, jak również żądania nie mieszczące się w granicach żądania udostępnienia informacji publicznej. Organ podał, że nie żądał sprecyzowania tak sformułowanego podania, gdyż stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przepisy K.p.a., w tym art. 64 §, stosuje się wyłącznie do wydawania decyzji odmownej (por. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 201/19). W związku z powyższym, podanie rozpoznano w kształcie pierwotnym. Już wstępna analiza wniosku wskazała na to, że zawiera on zarówno żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu, a także oceny i zapatrywania autora wniosku. Samo oddzielenie żądań, które powinny być spełnione w trybie u.d.i.p. od pozostałych, wymagało analizy. Następnie, w świetle żądania, niezbędne było zasięgnięcie stanowisk określonych osób fizycznych pełniących funkcje radnych, a także zgromadzenie dokumentacji od Komisji skarg, wniosków i petycji, a także Komisji Bezpieczeństwa. Radnych z organem nie łączy stosunek pracy, czy też innego rodzaju podległości służbowej, umożliwiającej natychmiastowe ich wysłuchanie, co naturalnie wydłuża czas pozyskiwania danych. Nie bez znaczenia okazała się również konieczność przeprowadzenia analizy podania, pod kątem możliwości zakwalifikowania go jako wniosek z art. 241 K.p.a., co też częściowo nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, to znaczy dla stwierdzenia stanu bezczynności albo przewlekłości trzeba ustalić, że stan taki istniał w dacie złożenia skargi. Skarżący zarzuca organowi przewlekłość w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Należy zatem wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan przewlekłości. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Inaczej ujmując, stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). Zatem przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone tylko w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Z analizy wniosku skarżącego wynika – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – że zawierał on żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu. Tym samym organ zasadnie przy czynnościach wstępnych zastosował po otrzymaniu wniosku normy u.d.i.p. Stosownie do przepisów u.d.i.p., w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot, o którym mowa wyżej, obowiązany jest podjąć określone czynności, to jest: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższych przepisów wynika zasada, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.: 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Na gruncie u.d.i.p. można wskazać generalnie trzy rodzaje terminów udostępniania informacji publicznej, a mianowicie: udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni, udostępnienie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Należy zaznaczyć, że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 K.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art.13 ust.1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 §1 p.p.s.a.). Nie zawsze zatem przewlekłość w dostępie od informacji publicznej następuje wtedy, gdy podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Trzeba bowiem wskazać, że niektóre wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczyć mogą kwestii wymagających wyjaśnienia i w tym celu podjęcia przez organ odpowiednich działań. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Jak już bowiem wyżej wskazano treść wniosku skarżącego nie była precyzyjna, wniosek zawierał bowiem żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej, jak i ocenę działalności organu (organ musiał ustalić, czy zakres żądania wniosku odnosi się do materii unormowanej przepisami u.d.i.p. czy też K.p.a.). W ocenie Sądu taka konieczność wyjaśnienia złożonych okoliczności sprawy zaistniała w rozpatrywanym przypadku wobec czego podważanie w skardze prawidłowości zastosowania przez organ tej prawnej formy działania jaka została przewidziana przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jest bezpodstawne, gdyż przepisy u.d.i.p. pozwalają na taki tryb procedowania i na dzień złożenia skargi nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku, a przy tym okoliczności sprawy usprawiedliwiały przedłużenie 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. Nie można zatem zarzucić organowi wykonywania czynności pozornych. Skoro nie wystąpiła zarzucana w skardze przewlekłość postępowania, to w tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości - na mocy art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.