II OSK 1772/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z .o. o. w G. dawniej [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z .o. o. w G. dawniej [...] Sp. z o.o. w G. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1772/09 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp.zo.o z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej spółki kwotę 5.620 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]) Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, działając na podstawie art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 ze zm. ), zw. dalej kpa, oraz art.57 ust.7 w zw. z art.59 f ust.1 i art.80 ust.2 pkt 2, art.83 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. , poz.1118 ze zm. ), zw. dalej Prawem budowlanym, wobec przystąpienia z naruszeniem art.55 Prawa budowanego do użytkowania hali magazynowej sjenitu nr 1, na działce nr 5 ( obręb 82 ) , na terenie Portu Gdańskiego – zrealizowanej w oparciu o decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę – nałożył na inwestora [...] Sp.zo.o z siedzibą w Gdańsku karę w wysokości 100.000 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas przeprowadzonej 7 kwietnia 2007 r. kontroli stwierdzono, iż przedmiotowa hala jest użytkowana ( składowano w niej sjenit ), co potwierdzono w protokole i dokumentacji fotograficznej. Organ wskazał ponadto, że inwestor w piśmie z dnia 4 maja 2007 r. w ramach wyjaśnień z obowiązkowej kontroli poinformował, iż "w dniu 3 kwietnia 2007 r. firma przystąpiła do użytkowania części powierzchni składowej hali". Fakt ten podniósł również w piśmie z dnia 17 maja 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną przedstawioną w postanowieniu organu I instancji stwierdzając, że kara została prawidłowo wymierzona. Organ dodał, że wprawdzie w decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie pouczono inwestora o obowiązku zawiadomienia właściwego organu, pomimo treści art.55 pkt 1 Prawa budowlanego , to inwestor prawidłowo złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem organu, udzielenie błędnej informacji w powyższym zakresie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, wobec faktu, że inwestor świadomy wymogów obowiązującego prawa złożył wymagany wniosek, przy czym, również świadomy prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przystąpił do użytkowania nielegalnie. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła [...] Sp.zo.o z siedzibą w Gdańsku, wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zarzucając naruszenie art.57 ust.7 w zw. z art.59 f ust.1 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w trakcie obowiązkowej kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości polegających na użytkowaniu ww. obiektu. W ocenie skarżącej, organy naruszyły także art.59c ust.2 Prawa budowlanego, gdyż kontroli dokonano bez obligatoryjnego udziału inwestora, co narusza też art.80 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto, naruszono art.59c ust.1 Prawa budowlanego poprzez brak zawiadomienia inwestora o terminie obowiązkowej kontroli, przeprowadzenia kontroli z rażącym uchybieniem terminu określonego w ww. przepisie tj. po 21 dniach od dnia doręczenia wezwania inwestora do przeprowadzenia kontroli. Uchybiono przepisom art.59d ust.4 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli poprzez brak wskazania w protokole kontroli, kto był podczas niej obecny oraz w jakim charakterze występował. W skardze zarzucono również naruszenie art.10 § 1 kpa, wobec nie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym ; art.77 § 1 kpa, wobec nie dokonania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i wydanie postanowienia w oparciu o protokół kontroli obarczony wadami formalnymi ; art.68 § 1 kpa poprzez sporządzenie protokołu z obowiązkowej kontroli, nieodpowiadającego wymogom określonym w ww. przepisie ; art.8 kpa poprzez nałożenie sankcji za postępowanie zgodne z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę ; art.6 kpa poprzez nałożenie przedmiotowej kary bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku winny zostać uchylone jakkolwiek z innych przyczyn niż to podniesiono w skardze. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że przedmiotowa hala magazynowa została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. , w której organ ten pouczył skarżącą o obowiązku zawiadomienia właściwego organu, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. Wojewoda Pomorski udzielił ww. pouczenia wbrew treści art.55 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż na wzniesienie hali magazynowej inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie ,a obiekt należał do kategorii XVIII, wymienionej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego , że błędne pouczenie strony w powyższym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem organ winien mieć na uwadze, że wyrażona w art.9 kpa zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej, stanowiący równocześnie ważny element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymienionej w art.8 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. , SA/Lu 2479/94 , niepubl. ). Z utrwalonej w orzecznictwie zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją , nie może powodować dla niej ujemnych skutków ( por. wyroki NSA : z dnia 16 grudnia 1998 r. III SA 15598/97, niepubl.; z dnia 20 maja 1998 r. SA/Sz 1576/97, niepubl., ; z dnia 23 maja 1997 r. SA/Lu 2249/95 niepubl. ; z dnia 25 kwietnia 1996 r. SA/Bk 375/95 niepubl. ). Sąd wskazał, że wprawdzie pomimo błędnego pouczenia inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie , to jednak z dalszych podejmowanych czynności wynika, że postępował zgodnie z błędnym pouczeniem, gdyż do użytkowania przedmiotowej hali przystąpił dopiero po upływie 21 dni, o czym poinformował organ pismem z dnia 4 maja 2007 r. W przedstawionej sytuacji organ zobowiązany był do przeprowadzenie procedury zmierzającej do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stosownie do treści art.59 a ust.1 w związku z dnia 55 ust.1 Prawa budowlanego. Nie mógł jednak wyciągać negatywnych skutków związanych z przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o którym mowa w art.57 ust.7 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - naruszenie przepisu art.55 w związku z art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 z póź.zm. ) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu, mimo błędnego pouczenia w tym zakresie, zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji w tym przedmiocie nie uzasadnia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W konkluzji skarżący wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zawierała następujące informacje : 1 ) inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w Gdańsku ul. Łąkowa 37/38 co najmniej 21 przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu budowy/robót budowlanych; 2) inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego; 3) w przypadku, gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. W skardze kasacyjnej wskazano, ze w niniejszej sprawie, pomimo braku informacji, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na zaliczenie tego obiektu do XVIII kategorii obiektów budowlanych, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane, to i tak na inwestorze spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu obiektu na podstawie art.. 55 pkt 3 ustawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem inwestor zamierzał przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. dotyczyła bowiem pozwolenia na budowę dwóch hal magazynowych sjenitu na terenie działki nr 5 obręb ewidencyjny 82 w Gdańsku na terenie Portu Gdańskiego. Z pisma inwestora z dnia 28 lutego 2007 r., stanowiącego wniosek o pozwolenie na użytkowanie wynikało, iż dotyczy on wyłącznie hali magazynowej sjenitu nr 1. Ponadto protokół z dnia 27 kwietnia 2007 r. z przeprowadzonej kontroli również potwierdzał, że inwestycja została zrealizowana jedynie w części. Zatem przed przystąpieniem do użytkowania części inwestycji inwestor powinien złożyć wniosek o pozwolenia na użytkowania i przystąpić do użytkowania obiektu dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji. Zarzucono nadto, że gdyby uznać podanie inwestora z dnia 28 lutego 2007 r. zatytułowane wprost – wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, wątpliwości musiałoby budzić przystąpienie inwestora do użytkowania w dniu [...] kwietnia 2007 r., gdyż wniosek ten był niekompletny, a zatem nie mógł być skuteczny, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie o wymienione w nim dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom art.55 w związku z art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię. Wywód Sądu kontrolującego zakwestionowane rozstrzygnięcie na żadnym etapie nie kwestionuje, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na użytkowanie natomiast wskazuje na uchybienia przepisom prawa materialnego (art.55 pkt 1 Prawa budowlanego) i procesowego (art.9 kpa) organu architektoniczno-budowlanego, którymi wnoszący skargę kasacyjną nie może obarczać strony. Wbrew twierdzeniom kasatora istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie są informacje na druku decyzji, które odnoszą się do wszystkich rodzajów decyzji, gdyż aby były dla strony wiążące w konkretnej sprawie winny być w należyty sposób zaznaczone – lecz istotnym w sprawie, co Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł jest to, że wadliwe pouczenie zawarto w samym rozstrzygnięciu Wojewody Pomorskiego z dnia 3.03.2006 r. nr RR-AB-IV-LP-7111/552/05, w pkt 4. Ubocznie należy jedynie zwrócić uwagę, że gdyby organ nadzoru budowlanego działał zgodnie z przepisami art.35 § 1 i 2 Kpa inwestor mógłby uzyskać wiedzę o wadliwości pouczenia zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że w kontrolowanej przez niego sprawie doszło do naruszenia zasady ogólnej wyrażonej w art.9 kpa. wynika bowiem z niej, że "organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego...". Nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie do przepisów prawa, co podnosi skarga kasacyjna. Toteż zaakceptować należy wywód Sądu pierwszej instancji wskazujący na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na utrwaloną w orzecznictwie zasadę ochrony zaufania do prawidłowości działania organów administracji. Uzupełnieniem tych wskazań jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. II GSK 312/09 który stwierdza, że "nie jest dopuszczalne, aby uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej, skutkowały nakładaniem przez inny organ określonych obowiązków, a ściślej kar finansowych, na dany podmiot. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której negatywne konsekwencje błędnego działania jednego organu, obciążałyby stronę postępowania kontrolowaną przez inny organ". W przedmiotowej sprawie, co zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny, doszło do sytuacji, że na skutek wadliwego rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego organy nadzoru budowlanego uznały, że należy ukarać inwestora, który winien znać w ocenie organów nadzoru budowlanego przepisy prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz postanowienie o nałożeniu kary o której mowa w art.57 ust.7 Prawa budowlanego mają samodzielny byt w obrocie prawnym, z tych też powodów, organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od oceny, czy wadliwe działania organów architektoniczno-budowlanych, nie mają wpływu na zachowania inwestora i tym samym na zasadność wymierzenia kary w trybie art.57 ust.7 Prawa budowlanego. Z uwago na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a.