I SA/Rz 594/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z tytułu opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy – na wniosek skarżącego – R. C., utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący w dniu 30 czerwca 2020 r., zwrócił się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., odmówił zwolnienia skarżącego z opłacania składek na jego własne ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, ze zm., zwanej dalej ustawą z 2 marca 2020 r.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżący tego warunku nie spełnił. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 47 ust. 2 g ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., zwanej dalej ustawą systemową) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c. Organ zaznaczył, że skarżący zgłosił się do ubezpieczenia społecznego z dniem 1 kwietnia 2019 r. i ustalił podstawę wymiaru składek zgodnie z art. 18 c ustawy systemowej. Z tego względu zobligowany był do składania raz w roku informacji o zastosowanych formach opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, kwocie rocznego przychodu, kwocie rocznego dochodu uzyskanego w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, kwocie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ustalonej na dany rok kalendarzowy w deklaracji ZUS DRA cz. II, składanej za luty 2020 r. Organ zauważył, że skarżący w 2019 r. korzystał z tzw. "małego ZUS" , jako osoba, która zgłosiła się do ulgi do 8 stycznia 2020 r. Był więc zobowiązany do przekazania informacji o rocznym przychodzie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w deklaracji ZUS DRA cz. II, składanej za styczeń 2020 r. ZUS podkreślił, że skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji za miesiące od marca do maja 2020 r. Ze względu na niedopełnienie tego obowiązku, jego wniosek nie może zostać uwzględniony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy skarżący podkreślił, że za 2019 r. podlegał jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu, wobec czego nie miał on obowiązku składania deklaracji ZUS DRA cz. II. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek skarżącego, ZUS, decyzją z [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W tym zakresie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, a ponadto stwierdził, że skarżący jako płatnik składek, nie jest ustawowo zwolniony z obowiązku składania deklaracji za poszczególne miesiące. Ostatecznym terminem ich złożenia, był 30 czerwca 2020 r., zgodnie z ustawą z 2 marca 2020 r. Skarżący natomiast złożył przedmiotowe dokumenty 29 września 2020 r. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] listopada 2020 r. skarżący stwierdził, iż niezłożenie przez niego deklaracji wynikało z przeświadczenia o braku konieczności ich przedłożenia, gdyż płacił składki tylko za siebie, a podstawy wyliczenia składek nie uległy zmianie. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że aby skarżący mógł korzystać z ułatwień w ramach tzw. "małego ZUS", zobligowany był do złożenia informacji o rocznym przychodzie z prowadzonej działalności gospodarczej w 2019 r., a także podstawie wymiaru składek za styczeń 2020 r., w deklaracji rozliczeniowej ten miesiąc. Aby z kolei kontynuować korzystanie z małego ZUS, winien był złożyć deklarację za luty 2020 r., w terminie do 10 marca 2020 r. Organ dodał także, że skarżący, w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2020 r. podlegał jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Dodatkowo w marcu 2020 r. błędnie pomniejszył podstawę wymiaru składek o zasiłek chorobowy. ZUS podkreślił również, że skarżący zatrudnia 5 pracowników co powoduje, że jest zobowiązany do comiesięcznego składania deklaracji. Dodatkowo, był wielokrotnie informowany o braku złożenia deklaracji. Ponaglenia do niego wysyłano 29 maja, 22 czerwca, 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Poddana sądowej kontroli decyzja ZUS z [...] listopada 2020 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od marca do maja 2020 r., została wydana w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.). Wobec tego całe postępowanie powinno odpowiadać regułom wynikającym z przedmiotowej ustawy. Tak samo wydana po jego przeprowadzeniu decyzja, winna zawierać wszystkie elementy, jakie dla tego rodzaju rozstrzygnięcia zostały przewidziane w art. 107 K.p.a. Odnosi się to również do uzasadnienia decyzji, które w myśl § 3 wskazanego wyżej przepisu powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja ZUS z [...] listopada 2020 r. nie spełnia tych wymogów, gdyż z jej uzasadnienia nie sposób w istocie wywnioskować, z jakiego to względu ZUS odmówił skarżącemu wnioskowanego przez nią zwolnienia. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ stwierdził, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., warunkiem uzyskania zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., jest złożenie deklaracji rozliczeniowych za te miesiące, chyba że płatnik jest zwolniony z tego obowiązku, po czym jednym zdaniem podsumował, że "skarżący nie jest ustawowo zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za dany miesiąc". Poza tym ZUS podkreślił, że skarżący nie spełnił warunków zwolnienia ze składek, zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., które obejmują złożenie deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. W treści zaskarżonej decyzji ZUS zaznaczył, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje zwolnienie z obowiązku składania deklaracji dla osób prowadzących działalność gospodarczą i opłacających składki wyłącznie za siebie lub za osoby z nimi współpracujące, a w stosunku do miesiąca poprzedniego nie nastąpiła żadna zmiana. Organ jednakże nie odniósł się w jakikolwiek sposób do sytuacji skarżącego, w kontekście tej regulacji, tj. nie wyjaśnił czy prowadził on działalność, opłacając składki jedynie za siebie, bądź osoby współpracujące. Tak samo, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, decyzja ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nie daje odpowiedzi na to pytanie. W treści tegoż rozstrzygnięcia zaznaczono bowiem, iż skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowych za miesiące, za które wystąpił o zwolnienie ze składek, powołując się, bez bliższego wyjaśnienia w tym zakresie, na "analizę zgłoszonych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych". W decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ obszernie przedstawił podstawy prawne korzystania z tzw. "małego ZUS", wskazując jednocześnie, iż skarżący korzystał z niego w roku 2019 r. Następnie jednak, bez wyjaśnienia sytuacji w roku 2020, przeszedł do faktu niezłożenia deklaracji, dotyczących: marca, kwietnia i maja 2020 r. Tak więc, choć z treści decyzji ZUS z [...] listopada 2020 r. wynika, iż ustawowym warunkiem uzyskania zwolnienia ze składek jest złożenie deklaracji za miesiące objęte wnioskiem, poza sytuacją korzystania ze zwolnienia z ich składania, w ramach tzw. "małego ZUS", to jednak nie sposób jest stwierdzić na jakiej podstawie organ przyjął nieistnienie po stronie skarżącego zwolnienia z obowiązku składania deklaracji. Dopiero w odpowiedzi na skargę ZUS przedstawił swoje stanowisko, odnośnie niespełnienia przez skarżącego warunków, od których uzależnione było skorzystanie przez niego z "małego ZUS". W tym zakresie powołał się bowiem na to, iż skorzystanie z tego rodzaju ułatwienia warunkowane było złożeniem deklaracji za luty 2020 r., w terminie do 10 marca 2020 r. Ostatecznie jednak nie wskazał czy skarżący tego rodzaju deklarację złożył czy też nie. Oprócz tego organ przytoczył nowe okoliczności, związane z podleganiem przez skarżącego, w okresie od stycznia do czerwca 2020 r., jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu i zatrudnianiu przez niego w tym czasie 5 pracowników. W tej sytuacji ciągle więc pozostaje niejasne to, w oparciu o co ZUS przyjął niemożność skorzystania przez skarżącego w 2020 r. z tzw. "małego ZUS". Poza tym wyjaśnienie przyczyn podjętego przez niego rozstrzygnięcia, choć ciągle niejasne, nastąpiło nie w samej decyzji, ale piśmie procesowym, którym jest odpowiedź na skargę. W tym miejscu należy jednak kategorycznie podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości to, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe, złożone w sprawie sądowoadministracyjnej, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia. Na tym bowiem etapie, jakim jest postępowanie sądowe, decyzja ta jest już rozstrzygnięciem ostatecznym i jako takie stanowi jedną całość, niepodlegającą modyfikacji. Wobec powyższego odpowiedzi na skargę nie można traktować jako swoistego rodzaju sposobności, umożliwiającej konwalidację wadliwej decyzji. W kwestii uzasadnienia decyzji podkreślić należy także to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie tego rodzaju informacji czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmówienie załatwiająca jej wniosek. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że zaskarżona decyzja, posobnie jak poprzedzająca ją decyzja ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Analizując sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, a także odnosząc go do obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (K.p.a.) nie można pominąć także regulacji art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, bezsprzecznie było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami spraw. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie więc zobligowany do poczynienia pełnych i jednoznacznych ustaleń w sprawie, tj. zarówno w zakresie ciążących na skarżącym obowiązków składania deklaracji za poszczególne miesiące czy też zwolnienia z tego obowiązku, w ramach korzystania z ułatwień w ramach tzw. "małego ZUS", jak również okoliczności towarzyszących złożeniu czy też niezłożeniu przez niego wymaganych dokumentów przed dniem 30 czerwca 2020 r. W tym zakresie odniesie się również do twierdzeń skarżącego, związanych z nieskładaniem przez niego deklaracji, w związku z podleganiem jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Oceni też wpływ podlegania ubezpieczeniu jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu, na obowiązki deklaracyjne. Wydając decyzję w tym ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu tejże decyzji, zgodnie z wymogami jakie w tym zakresie kreuje art. 107 § 3 K.p.a. W zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ZUS winien mieć także na względzie, oprócz gramatycznej wykładni przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., także ich wykładnię funkcjonalną. W tym zakresie powinien wziąć pod uwagę cele, jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach, których wyrazem jest między innymi przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. Tak więc mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.