II SA/Bk 570/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. H., R. H., B. H. J. H., R. A., S. Ż. – A. na uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (działki numer geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]) oddala skargę UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2009 r. Rada Gminy J. K. podjęła uchwałę nr[...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi K. (dz. nr geod.[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]) z przeznaczeniem na cele sakralne. W dniu 8 maja 2009 roku A. i R. H., R. A., S. Ż.– A., B. i J. H. oraz P. K. wezwali Radę Gminy J. K. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszeń prawa i ich interesu prawnego poprzez pozostawienie terenu objętego treścią przedmiotowej uchwały – jako tereny budownictwa jednorodzinnego. W powyższym wezwaniu Radzie Gminy zarzucono: - naruszenie porządku prawnego, a w szczególności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP (bez wskazania konkretnych przepisów); - naruszenie prawa do zamieszkania w rejonie innych obiektów, niż było to w chwili zakupu nieruchomości; naruszenie konstytucyjnego prawa do wolności sumienia i wyznania – poprzez wybudowanie w pobliżu 2 kościołów, których usługi są uciążliwe; - niegospodarność gminy – poprzez prawdopodobnie przekazanie przedmiotowych działek jako darowizna Kościołowi, - obniżenie wartości działek skarżących, co spowoduje procesy odszkodowawcze, Powyższe wezwanie było rozpatrywane na sesji Rady Gminy w dniu 23 czerwca 2009 roku, które po przeprowadzeniu głosowania uznało je za bezzasadne, o czym powiadomiono skarżących. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący podtrzymali swoje zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny J. K., wnosząc o jej oddalenie, podkreśliła, że skarżący nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. Nr 142 z 2001 roku poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (dz. nr geodz. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]). Jest to tzw. uchwała intencyjna, którą należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 roku sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 roku w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 u.s.g.). Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które to wezwanie wystosowali do Rady Gminy J. K. w dniu 8 maja 2009 roku. Rada Gminy J. K. uznała to wezwanie za bezzasadne. Z uwagi na spełnienie wymogów formalnych, skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. W następnej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 roku w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 roku w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7 – 8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego" Wyd. NSA 2005, str. 367). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 roku w spr. II SA/ 2637/02, Lex nr 80699). W sprawie niniejszej skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą intencyjną polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nieruchomości skarżących nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą intencyjną, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżących. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być dokonane – co do zasady – obowiązującą, a nie potencjalną uchwałą prawną czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 roku w sprawie IV SA 1221/2001 niepubl.). Zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarżący nie wykazali, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości – nie mogą skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodać można, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (vide Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym – Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004 str. 147). Konkludując w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, skarżący nie wykazali by zaskarżona uchwała intencyjna z dnia [...] marca 2009 roku, nr[...]. w chwili jej zaskarżenia naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Stąd należało uznać brak legitymacji skargowej skarżących, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Skoro skarżący nie posiadali legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U nr 142 z 2001 roku, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.