II SA/Ol 744/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ II instancji) decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022, poz. 2000, tj., dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy Szczytno (Wójt, organ I instancji) z 19 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności siostrą I. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Rozstrzygniecie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego. 30 czerwca 2022 r. A. P. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Szczytnie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą – I. K. Decyzją z 19 lipca 2022 r. Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą – I. K. Jako przyczynę odmowy podał, że obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry, zaś ojciec I. K. – A. K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie podzielając zarzutów odwołania utrzymało decyzje w mocy. Podało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Szczytnie z 23 maja 2022 r. I. K. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 maja 2024 r. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2021 r. Matka osoby wymagającej opieki nie żyje, a ojciec nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności i prowadzi działalność gospodarczą. A. P. została ustanowiona opiekunem swojej siostry I. K. i złożyła przyrzeczenie 10 marca 2022 r. (zaświadczenie z Sądu Rejonowego w Szczytnie z 23 marca 2022 r.). Decyzją z 28 czerwca 2022 r. A. P. przyznano w związku z opieką nad siostrą zasiłek dla opiekuna od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2024 r. Na tle prezentowanego stanu faktycznego Kolegium uznało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona jest nieposiadaniem przez ojca I. K. – A. K. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz pobieraniem przez A. P. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą. W skardze A. P. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej faktycznie i prawnie opiekę, jeżeli żyje ojciec i nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podała, że stan zdrowia ojca A. K. nie pozwala na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)" (I OPS 2/22). Skład orzekający jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. NSA wskazał, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji NSA uznał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącej, przewidziana w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. stanowiącym, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (tj. na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) - innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (m. in. rodzeństwu, przyp. Sądu) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, między innymi w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec nielegitymowania się przez ojca I. K. A. K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącej, jako siostrze, na której wprawdzie ciąży obowiązek alimentacyjny, lecz jest on wyprzedzony przez takowy rodzica, nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto decyzja z 28 czerwca 2022r. A. P. zostało przyznane świadczenie dla opiekuna w celu sprawowana opieki nad niepełnosprawna siostrą I. K., a w świetle art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sprawie nie budziło wątpliwości organów, a także Sądu, że skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, jednak w świetle przedstawionej wykładni przepisów nie może zostać jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.