II OSK 96/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 255/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., II SA/Lu 255/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2021 r., [...]. Powyższą decyzją organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Z. C. i W. C., uchylił decyzję S. B. z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S. pozwolenia na budowę (na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]) i w to miejsce orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie: – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z § 4 pkt 26 lit. a i b uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. .Lub. z 2004 r. Nr 51, poz. 1016, dalej "plan [...]" lub "plan") poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że dokonane przez organ odwoławczy ustalenia nie są wystarczające dla przyjęcia, iż projektowana rozbudowa budynku gospodarczego na działce [...] jest sprzeczna ze wskazanym przepisem planu; – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem Wojewody Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wadliwie uznając, że organy z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie dokonały wystarczających ustaleń w celu przyjęcia, że sporna inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym; – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołanie w tym przypadku nieistniejącego "art. 144 § 4" było oczywistą omyłką autora skargi kasacyjnej) polegające na pominięciu i nie rozważeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej okoliczności, iż Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] , zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji, czy mapa do celów projektowych o oznaczeniu kancelaryjnym [...], spełnia wymogi rozporządzania Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracować geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie oraz, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował, że operat techniczny zawierający opracowanie mapy do celów projektowych w obrębie [...] został wykonany zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Jednocześnie Wojewoda zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej Wojewoda wyjaśnił, że działka inwestycyjna położona jest w granicach planu [...], na terenie 49 MR – mieszkalnictwo rolnicze oraz w części na terenie 2 RZ – łąki i pastwiska. Zgodnie z przedłożonym przez J. S. projektem rozbudowę zlokalizowano częściowo na terenie 2 RZ. Tymczasem na terenach RZ plan wprowadza zakaz zabudowy z wyjątkiem adaptacji istniejących siedlisk. Organ zaznaczył, że plan nie zawiera definicji adaptacji, jak również brak jest ustawowej definicji tego pojęcia. Wojewoda wywodził, że zgodnie z słownikową definicją przez adaptację należy rozumieć przystosowanie czegoś do innego użytku niż było przeznaczone. Gdy definicję tę rozszerzyć na znaczenie architektoniczne, to adaptacją będzie przebudowa pomieszczeń lub budowli w celu spełniania innych niż dotąd funkcji użytkowych. Adaptacja może polegać także na przystosowaniu istniejącego obiektu do nowych wymagań, bez zmiany jego funkcji. Adaptacja budynku lub obiektu budowlanego polega na zachowaniu częściowej struktury lub kubatury tego obiektu, w celu przystosowania do innego użytku niż obecnie. W zakresie działań adaptacyjnych możliwa jest jego przebudowa, rozbudowa i nadbudowa. Wojewoda wywodził, że kwestią sporną nie jest definicja pojęcia "adaptacja", ale lokalizacja planowanej rozbudowy budynku. Na terenach RZ planu [...] możliwa jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa obiektów budowlanych, ale tylko pod warunkiem, że na terenach tych znajduje się istniejące siedlisko. Organ ustalił, że inwestor (skarżący) posiada istniejące siedlisko zlokalizowane w całości na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MR, a więc nie ma możliwości adaptacji istniejącego siedliska na terenie RZ, na którym inwestor nie posiada jakichkolwiek istniejących zabudowań. Organ ustalił, że planowana przez inwestora rozbudowa budynku w ten sposób, że znajdowałby się on w części działki leżącej na terenie oznaczonym w planie MR, a częściowo na terenie RZ jest sprzeczna z ustaleniami planu [...]. Powołując się na powyższe Wojewoda nie zgodził się z zarzutem Sądu w zakresie dokonania niewystarczających ustaleń pozwalających na przyjęcie, że sporna inwestycja jest sprzeczna planem miejscowym i dopuszczenia się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewoda odniósł się także do kwestii dowodowych. Wskazał, że wedle Sądu pierwszej instancji na przedłożonej przez inwestora mapie do celów projektowych zabrakło w granicach działki [...] naniesienia linii podziału terenu na obszar objęty terenem RZ (łąki i pastwiska) oraz terenem MR (mieszkalnictwo rolnicze). Poza tym nie ujawniono budynku gospodarczego, podczas gdy J. S. przedstawił kopię zgłoszenia budowy takiego budynku o konstrukcji drewnianej o rzucie prostokątnym o pow. 35 m2. Sąd zaznaczył ponadto, że skarżący wykazał fakt istnienia budynku gospodarczego poprzez przedstawienie wydruku z Geoportalu oraz złożył oświadczenie, że obiekt wykonał zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda podkreślił, że wcześniej, uchylając uprzednią decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2020 r., [...] , zobowiązał organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do przeanalizowania, czy przedłożona mapa spełnia standardy mapy do celów projektowych (decyzja z dnia [...] października 2020 r., [...]). Organ odwoławczy opisał następnie szeroko podejmowane w tym zakresie czynności, akcentując, że złożona do akt mapa nie może być analizowana pod kątem jej prawidłowości. Nie zgodził się więc z postawionym mu przez Sąd pierwszej instancji zarzutem, że zaniechał badania zagospodarowania działki skarżącego i naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Wojewody Sąd uchybił natomiast art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że powinien w oparciu o akta ustalić, że mapa do celów projektowych przedstawiająca działkę [...] podlegała stosownej weryfikacji pod kątem jej prawidłowości. Podsumowując Wojewoda stanowczo podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane na jego podstawie ustalenia wskazują, iż planowana przez J. S. rozbudowa jest sprzeczna z § 4 pkt 26 lit. a i b planu [...]. Na terenach oznaczonych w planie symbolem RZ możliwa jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa obiektów budowlanych, ale tylko pod warunkiem, że na terenach tych znajduje się istniejące siedlisko. Inwestor posiada natomiast istniejące siedlisko, lecz zlokalizowane w całości na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jako pierwszoplanowe Wojewoda przedstawił zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z § 4 pkt 26 lit. a i b planu [...] oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (także w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przepisy te naruszono, gdyż w jego ocenie – przeciwnie do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – zebrany materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że inwestycja J. S. , z uwagi na częściowe położenie jej na obszarze RZ planu [...] (gdzie skarżący nie posiada siedliska) narusza ustalenia tego planu. Można było zatem odmówić udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., a czynienie dalszych ustaleń było w ocenie Wojewody zbędne. Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazać musi, że nie podziela oceny sprawy zaprezentowanej przez skarżący kasacyjnie organ w zakresie ustalenia istnienia podstaw do odmowy udzielenia J. S. pozwolenia na budowę z powodu niezgodności inwestycji z planem [...]. Jednakże zarazem zastrzega, iż zgadza się z częścią zaprezentowanych w skardze kasacyjnej tez dotyczących stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń organu z zakresu postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. S. pozwolenia na budowę, gdyż doszedł do przekonania, iż skoro w głębi działki skarżącego [...], w części objętej planistycznym symbolem RZ, może znajdować się budynek gospodarczy, to ten fakt może rzutować na ustalenia dotyczące zasięgu istniejącego siedliska. Na tej bazie z kolei możliwe jest dopiero badanie przesłanki "adaptacji istniejącego siedliska", warunkującej wedle § 4 pkt 26 lit. b planu [...] możliwość realizacji inwestycji w obrębie planistycznego symbolu RZ. Zaprezentowane wyżej spojrzenie na sprawę skłoniło Sąd pierwszej instancji do sformułowania adresowanych do organu wskazań dotyczących postępowania wyjaśniającego skoncentrowanych na kwestii istnienia i miejsca lokalizacji budynku gospodarczego mającego się znajdować na działce [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że kwestia istnienia i położenia budynku gospodarczego na działce, który miał być objęty zgłoszeniem skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r., i który miał nie zostać naniesiony na mapę, ma znaczenie drugorzędne w sprawie. Przede wszystkim zauważyć należy, że wedle znajdującej się na k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji informacji o działce [...], w znacznej części jest ona objęta obszarem użytku Br-ŁV, czyli stanowi grunty rolne zabudowane. Kontury klasyfikacyjne oznaczone zostały z kolei na k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Na tej podstawie ustalić można, że ewidencyjne "grunty rolne zabudowane" Br sięgają w głąb działki skarżącego, kończąc się w przybliżeniu w miejscu, które odpowiada południowej granicy zasięgu projektu zagospodarowania działki (rysunek 1 Projektu budowlanego). Stosowanie do załącznika nr 6, pkt 5 ppkt 1.3) rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 393), które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, które tworzą zorganizowaną całość gospodarczą. Ppkt 3 w tej samej rubryce wskazuje, że postacią owej zorganizowanej całości gospodarczej zabudowań na gruntach rolnych zabudowanych może być między innymi siedlisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego granice obszaru Br-ŁV na działce J. S. , skoro zostały zaewidencjonowane, należy poczytać właśnie jako granice otaczające siedlisko. Skoro bowiem na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, a to wszystko zostało obwiedzione konturem i oznaczone jako użytek: grunty rolne zabudowane – Br, to należy wyjściowo domniemać, że na tym właśnie obszarze w granicach działki istnieje siedlisko. Dla kontrastu można w tym miejscu dodać, że dalsza część działki to już grunty orne – R. Mając to wszystko uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie zachodzi sprzeczność projektowanego zamierzenia J. S. z planem [...], gdyż stosownie do przedstawionych ustaleń inwestor zamierza dokonać rozbudowy zabudowań istniejącego siedliska w granicach gruntów rolnych zabudowanych Br, które to siedlisko wyznaczają. Zamierzenie mieścić się będzie więc w planistycznym pojęciu adaptacji siedliska w rozumieniu § 4 pkt 26 lit. b planu [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa konkluzja oznacza, że zaskarżony wyrok, w zakresie w jakim uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody, odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu, ponieważ Wojewoda wadliwie stwierdził i przesądził, że projektowana przez J. S. inwestycja narusza § 4 pkt 26 lit. a i b planu [...] (gdyż według organu odwoławczego realizowana jest na obszarze RZ poza siedliskiem). Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że nieprawidłowe okazało się uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W tym kontekście za trafne, lecz nie uzasadniające uwzględnienia skargi kasacyjnej, należy uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uznanie, że Wojewoda zaniechał postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do kwestii ustalenia istnienia budynku gospodarczego na działce [...], a także co do kwestii ujawnienia tego budynku na mapie do celów projektowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie lokalizacji jednego z budynków w głębi działki nie ma znaczenia z punktu widzenia ustalenia granic siedliska, które miałoby – wedle wymogu planu na obszarze planistycznym RZ – podlegać "adaptacji". Siedlisko wyznaczone jest granicą zaewidencjonowanego użytku Br-ŁV na działce J. S. , a w jego granicach zamierzenie jest projektowane. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, mimo błędnego uzasadnienia, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.