II OSK 3498/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 518/18 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 518/18, oddalił skargę I. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził, że zażalenie I. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nakładające na I. S. i K. S. grzywnę w wysokości 59.591,28 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało doręczone w dniu 11 sierpnia 2018 r. za pośrednictwem poczty w trybie art. 43 k.p.a. pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru, stanowiące dowód skuteczności jego doręczenia. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zatem 7-dniowy termin do złożenia przez I. S. zażalenia upływał w dniu 18 sierpnia 2017 r. Zażalenie z dnia 24 sierpnia 2017 r. złożone zostało na dzienniku podawczym Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 24 sierpnia 2017 r., a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu, wynikającego z art. 17 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji zauważył, że podnoszona w skardze okoliczność złożenia oświadczenia w treści zażalenia, iż skarżąca odebrała postanowienie organu I instancji w dniu 18 sierpnia 2017 r. nie może stanowić skutecznego przeciwdowodu wobec wyżej wskazanego potwierdzenia odbioru na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki. W świetle powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ drugiej instancji zasadnie stwierdził, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a., uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez I. S. Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 42 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i skierowanie do skarżącej postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. na adres jej zameldowania, a nie zamieszkania, co skutkowało tym, że zostało ono skierowane na nieprawidłowy adres i nie można mówić o niedochowaniu przez skarżącą siedmiodniowego terminu na złożenie zażalenia; 2) art. 43 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż doręczone w dniu 11 sierpnia 2017 r. pismo/postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. dorosłemu domownikowi matce skarżącej stanowi skuteczne doręczenie skarżącej podczas gdy matka skarżącej nie złożyła oświadczenia, iż podejmuje się oddania przesyłki córce i co istotne nie miała świadomości, iż z chwilą odebrania przesyłki rozpoczyna się bieg terminu na złożenie odwołania/zażalenia co skutkowało tym, iż w rzeczywistości skarżąca o treści zaskarżonego postanowienia powzięła wiedzę dopiero w dniu 18 sierpnia 2018 r., kiedy to do rzeczywistego jej miejsca zamieszkania przyszło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., które w swej treści zobowiązywało solidarnie ją i K. S. do uiszczenia grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia; II. przepisów postępowania przed "sądami administracyjnymi", tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie z uwagi na fakt, że PINB po otrzymaniu zażalenia podpisanego przez skarżącą i K. S. przekazał akta organowi drugiej instancji i wskazał, iż zażalenie zostało złożone w terminie przewidzianym do jego wniesienia. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącej oraz jej matki na istotną okoliczność wyjaśnienia, gdzie rzeczywiście zamieszkuje skarżąca oraz czy jej matka odbierając przesyłkę miała świadomość o konieczności niezwłocznego poinformowania o niej skarżącej. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania osoby - matki skarżącej; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. było niewykonalne w stosunku do skarżącej, wobec faktu, iż organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], na wskutek wniesionego przez K. S. zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 55.186,59 złotych; 4) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom wskazanym w przepisie, polegającym na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, iż nie uchybiła ona terminowi, bowiem o postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. dowiedziała się nie jak twierdzi organ w dniu 11 sierpnia 2017 r., a w dniu 18 sierpnia 2017 r. oraz że organ I instancji, który w niniejszej sprawie prowadził postępowanie dowodowe uznał w swym piśmie, że strony dochowały termin na złożenie zażalenia; 5) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. "145 § pkt 1 lit c" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organu II instancji, że postanowienie wydane zostało bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu postanowienia, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić w szczególności przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby można było jednoznacznie ustalić miejsce zamieszkania skarżącej; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a także z uwagi na brak stanowiska strony w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym zauważyć należy, co odnosi się także do redakcji niektórych z pozostałych zarzutów, że art. 1 p.p.s.a., nie dzieli się na paragrafy, skoro autor skargi kasacyjnej powołał przepisy nieistniejące w ustawie, przeto w tym zakresie skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana i nie poddaje się kontroli. Ponadto, do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Przechodząc dalej, zaakcentować trzeba, że w orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 623/15; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na postanowienie [...]WINB, poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki odniósł się do zarzutu skarżącej, podkreślając, że "(...) okoliczność, iż organ I instancji nie zakwestionował terminowości wniesienia zażalenia nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, ponieważ organ I instancji nie ma kompetencji do rozstrzygania w tym przedmiocie, co należy stosownie do art. 134 kpa wyłącznie do organu odwoławczego. Organ I instancji ma jedynie obowiązek przekazania zażalenia wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.". Nadto, ocenił, że "Podnoszona w skardze okoliczność złożenia oświadczenia w treści zażalenia, iż skarżąca odebrała postanowienie organu I instancji w dniu 18 sierpnia 2017 r. nie może zatem stanowić skutecznego przeciwdowodu wobec wyżej wskazanego potwierdzenia odbioru na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki.". Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Za nieuzasadnione należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w punktach II. 1), 2), 5), 6) opisanej skargi kasacyjnej. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione i oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną organ administracji publicznej nie miał obowiązku czynienia dalszych ustaleń odnośnie rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej, w sytuacji gdy adres strony wynikał z aktu notarialnego z dnia 27 września 2007 r., wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 sierpnia 2014 r., a także złożonego zażalenia, gdzie w nagłówku wyraźnie wskazano "I. S. [...] W. [...] [...]". Na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do podważenia skuteczności doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji. Tym samym skarżąca kasacyjnie niesłusznie także czyni zarzut Sądowi Wojewódzkiemu, iż ten nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, aby można było jednoznacznie ustalić miejsce zamieszkania skarżącej. Autor skargi kasacyjnej również w sposób całkowicie nieuprawniony upatruje naruszenia przepisów postępowania, wywodząc "zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym", z faktu, iż organ pierwszej instancji przekazując zażalenie I. i K. S. do organu drugiej instancji wskazał, że zażalenie zostało złożone w terminie przewidzianym do jego wniesienia. Po pierwsze, nie mamy do czynienia ze zmiennością poglądu tego samego organu, gdyż to [...]WINB zakwestionował wniesienie zażalenia przez skarżącą w terminie. Po drugie, zmienność poglądów prawnych (odstępstwo od utrwalonej praktyki) należy łączyć z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie z czynnością techniczną jaką jest przekazanie zażalenia wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Czynność taka nie jest źródłem jakiegokolwiek obowiązku lub uprawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym autor środka odwoławczego nie wskazuje jakiego to aktu powinien stwierdzić nieważność Sąd Wojewódzki. Ogranicza się on jedynie do stwierdzenia, iż postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. było niewykonalne w stosunku do skarżącej, wobec faktu, iż organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., na wskutek wniesionego przez K. S. zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 55.186,59 złotych. Brak jest wykazania jakiejkolwiek zależności pomiędzy zaskarżonym postanowieniem mającym charakter procesowy, a faktem wyeliminowania w części postanowienia organu pierwszej instancji. Wnosząca skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut pomija (lub nie dostrzega) istotę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i skutki z niej wynikające (istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia), forsując nieuprawnione stanowisko o niewykonalności postanowienia organu powiatowego i to bez wykazania, jak wyżej zaakcentowano, związku z zaskarżonym postanowieniem. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć w istocie dotyczą one przepisów postępowania, stwierdzić należy, że także i one nie mogły odnieść zmierzonego skutku. Brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało skierowane na nieprawidłowy adres skarżącej, a tym samym, że doszło do naruszenia art. 42 k.p.a. (przepis ten składa się z paragrafów, autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 42 § 1 k.p.a. – nie powinno być rolą Sądu konkretyzowanie podstaw kasacyjnych). Ponadto, nie doszło do naruszenia art. 43 k.p.a. Określony w ww. przepisie sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Przy tym, z przepisu tego nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. W niniejszej sprawie, na poświadczeniu odbioru postanowienia organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. niewątpliwie znajduje się taka adnotacja, doręczenie spełnia zatem wymóg z art. 43 k.p.a. Okoliczność, że z jakichś względów korespondencja nie została przekazana przez odbierającego adresatowi, stanowić może podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Na marginesie, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że skarżąca była stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed [...]WINB na skutek złożenia zażalenia przez K. S. na postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., a także stroną postępowania sądowego ze skargi K. S. na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. (sprawa przed WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 520/18). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.