I SA/Gd 895/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent Miasta, w związku z zaległościami W. K. w płatnościach z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w dniu 8 października 2020 r. dokonał egzekucyjnego zajęcia ww. wierzytelności na rachunku bankowym i wkładzie oszczędnościowym. W dniu 28 października 2020 r. strona wniosła skargę na dokonane czynności egzekucyjne, twierdząc, że nie zalega wobec miasta S. z żadnymi płatnościami. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. Prezydent Miasta oddalił skargę na czynność egzekucyjną. Pismem z dnia 24 listopada 2020 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że dokumenty w sprawie zostały sfałszowane, bowiem nie istnieje żadna zaległość której wierzycielem jest Prezydent Miasta. Strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezydenta Miasta wobec czego egzekucja jest bezprawna. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność egzekucyjna dokonana przez Prezydenta Miasta [...], polegająca na zajęciu rachunków bankowych strony i wkładu oszczędnościowego. Zatem organ nadzoru jest zobowiązany ocenić, czy czynność została dokonana w sposób zgodny z przepisami art. 80-87 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), dotyczącymi zajęcia rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. Wskazano przy tym, że organ kontroluje jedynie prawidłowość dokonanej czynności egzekucyjnej. Nie ocenia natomiast zasadności wszczęcia samego postępowania egzekucyjnego, nie rozpatruje tych jego aspektów, które mogą być kwestionowane poprzez wniesienie zarzutów, przykładowo zagadnienia istnienia obowiązku. Organ odwoławczy podkreślił, że w tym postępowaniu organy egzekucyjne nie badają legalności aktów administracyjnych będących podstawą działań egzekucyjnych. Ponadto, dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja wymiarowa stanowiąca podstawę egzekucji, a podatnik jej nie wzruszył we właściwym trybie, to organy egzekucyjne mają prawo przystąpić do egzekucji. W niniejszej sprawie w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 września 2015 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 października 2015 r., a finalnie, w związku z wniesioną skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 924/15 oddalił skargę. Decyzja Prezydenta Miasta może więc stanowić podstawę prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu odwoławczego, tryb zajęcia rachunku został prawidłowo zastosowany w niniejszej sprawie, co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonym postanowieniu przez organ I instancji. Prezydent Miasta doręczył stronie zawiadomienie o dokonanym zajęciu, które skutecznie doręczone zostało stronie. Kontrolując zatem prawidłowość zaskarżonej czynności egzekucyjnej, Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie naruszono w żaden sposób przepisów art. 80 - 86a u.p.e.a. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezgodność ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiona w ramach prawa pomocy zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1., art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niewłaściwe uznanie, że badaniu w sprawie podlegają wyłącznie czynności organu egzekucyjnego o charakterze wykonawczym, ograniczając się wyłącznie do oceny sprawy pod kątem przepisów art. 80-87 u.p.e.a., pomijając przy tym podstawę prowadzonej egzekucji, 2. art. 222 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, że o rodzaju pisma decyduje jego nazwa, podczas gdy z treści pisma jednoznacznie wynikało, iż skarżący kwestionuje podstawę prowadzonej egzekucji, wskazując na wygaśnięcie jego zobowiązania w całości, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, 4. art. 33 § 1 u.p.e.a., poprzez zakwestionowanie uprawnienia skarżącego do wniesienia zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe, pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonych orzeczeń organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie spostrzegły, że instytucja skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., inicjuje postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny konkretnej czynności egzekucyjnej. Skarga na czynności egzekucyjne służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc właściwym instrumentem prawnym, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, w których przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Oznacza to, że składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżenia (wobec wskazanych wyżej), a jej ograniczony zakres sprawia, że w ramach skargi nie mogą być badane zarzuty merytoryczne związane z nieistnieniem egzekwowanego obowiązku skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego (por. R. Hauser i Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 237, wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., III A 827/99; wyrok NSA z 12 stycznia 1999 r., III SA 4503/97; wyrok NSA z 22 stycznia 2004 r., III SA 1503/03). Jednakże, pomimo tego, że organy zagadnienie to miały w polu widzenia i expressis verbis dały temu wyraz w uzasadnieniu wydanych postanowień w pierwszej oraz w drugiej instancji, to nie wyciągnęły z tego należytych wniosków. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu egzekucyjnym stronie zobowiązanej przysługują różne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenie, skarga na czynności egzekucyjne). W postępowaniu egzekucyjnym, podobnie jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, o charakterze pism wnoszonych przez skarżącego decyduje nie ich nazwa, ale treść. Nie ma przy tym przeszkód, aby w jednym piśmie procesowym strona zawarła różnego rodzaju środki zaskarżenia. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest natomiast ewentualne dostrzeżenie, iż doszło do takiego połączenia w jednym piśmie czynności strony o odmiennych charakterze i stosownie do tego – wszczęcie jednej lub kilku spraw. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że składając pismo z dnia 28 października 2020 r. zatytułowane "Skarga na czynność egzekucyjną" skarżący konsekwentnie podkreślał brak podstawy do prowadzenia egzekucji i zajęcia jego rachunku bankowego. W ocenie Sądu, wobec takiej argumentacji, rzeczą organu było w pierwszej kolejności rozważenie, czy skarżący nie sformułował zarzutu w postepowaniu egzekucyjnym, np. nieistnienia obowiązku o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., Zdaniem Sądu, w takich przypadkach, kiedy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Zgodnie z art. 7 i 9 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), jak też, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Zatem w razie wątpliwości, czy sprzeczności w treści żądania strony, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. powinien zapytać stronę o wyrażenie i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W związku z tym stwierdzić należy, że zasadnie pełnomocnik skarżącego wskazywała, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista jego treść oraz okoliczności jego złożenia, zwłaszcza, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika. Podnieść również należy, że u.p.e.a. nie reguluje kwestii formy i wymagań, jakim powinny odpowiadać podania składane w toku postępowania egzekucyjnego, nakazując w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 761/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji jest związany zakresem żądania strony, co do przedmiotu postępowania wyznaczonego poprzez przedstawioną w podaniu podstawę faktyczną. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym przez stronę podaniu nawet jeśli są zredagowane niezręcznie, niedbale lub niezrozumiale obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest bowiem w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma pismo wnoszone przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje zawsze ona sama, a nie organ administracyjny, który w razie wątpliwości winien się zwrócić o jednoznaczne sprecyzowanie żądania. To zaś należy ocenić na podstawie treści wniesionego pisma, a nie np. na podstawie jego tytułu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Łd 829/07, opubl. LEX nr 513176). Wyjaśnienie tych wątpliwości jest w realiach niniejszej sprawy o tyle istotne, że w aktualnym stanie prawnym, jak i przed nowelizacją u.p.e.a. z dnia 30 lipca 2020 r. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, co do zasady skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Podkreślić należy, że pismo skarżącego z dnia 28 października 2020 r. zostało złożone w otwartym terminie do wniesienia zarzutów, o czym został on pouczony. W orzecznictwie podnosi się, że jeżeli podanie strony (zobowiązanej), chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. należy uznać, iż zobowiązany - niezależnie od tego, jak podanie nazwał - złożył zarzuty, a nie inny środek zaskarżenia (wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2004 r., III SA 1950/03; także. R. Hauser i Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 194). W realiach sprawy niniejszej nieprawidłowe więc było rozpoznanie żądania strony - bez uprzedniego wezwania jej, po odpowiednim pouczeniu, do sprecyzowania istoty zgłoszonego żądania - w reżimie postępowania uruchomionego skargą na czynności egzekucyjne. W ramach tego postępowania ocenie podlegają tylko formalne zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej, a w postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Konkludując, zaskarżone postanowienia jako przedwczesne wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. obligującego organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zobowiązującego organ do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uchybienie to w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ podejmie czynności zmierzające dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co to treści pisma skarżącego, tj. powinien wezwać skarżącego do oświadczenia, czy jego pismo z dnia 28 października 2020 r., zatytułowane przez niego jako "Skarga na czynności egzekucyjne" stanowi również zarzut co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wezwanie to, powinno być połączone ze stosownym pouczeniem, dotyczącym zakresu i rodzaju zagadnień rozpoznawanych w tych postępowaniach. Jeśli wolą skarżącego będzie uruchomienie postępowania, w którym podlega także rozpoznaniu zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, organ podejmie stosowne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. Stosując art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił także postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta, ponieważ narusza wskazane wyżej regulacje prawa procesowego w takim samym stopniu jak postanowienie wydane przez organ II instancji. Ponadto przemawia za tym konieczność podjęcia czynności wstępnych, zmierzających do ustalenia (ponad wszelką wątpliwość) rodzaju postępowania, w którym powinno zostać rozpoznane żądanie zobowiązanego, a co powinien uczynić organ działający w pierwszej instancji. Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego znajduje więc uzasadnienie w potrzebie przyspieszenia postępowania, gdyż alternatywą dla takiego orzeczenia jest pozbawienie mocy prawnej tych aktów etapami: przez sąd (zaskarżonego rozstrzygnięcia) i przez organ drugiej instancji, który stosując się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądowym eliminowałby z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - a to przedłużyłoby tylko czas rozpoznawania sprawy (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo z 2007 r., nr 4, s. 39). W związku przyznaniem skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym również zwolnienie od kosztów sądowych, Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o zwrocie tych kosztów, a sprawa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przez profesjonalnego pełnomocnika zostanie rozpoznana przez referendarza sądowego.