I OSK 2950/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 183/16 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 183/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o sygn. akt [...] zarządził tymczasowe umieszczenie małoletniego K.W. w rodzinie zastępczej u babki – G.W. z uwagi na złożony przez matkę dziecka – D.W. - wniosek o powierzenie jej wykonywania władzy rodzicielskiej. Matka dziecka od 2008 r. miała ograniczoną władzę rodzicielską, którą w pełni sprawował skarżący. Z uwagi na toczące się w Prokuraturze Rejonowej w [...] postępowanie w sprawie [...] w przedmiocie znęcania się ojca nad synem oraz kategoryczną postawę dziecka odmawiającą powrotu do rodziny ojca Sąd postanowił na czas trwania postępowania o powierzenie władzy rodzicielskiej, pozostawić K.W. pod opieką babki. W związku z tym Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., dalej jako "Dyrektor PCPR", decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], zmienioną dwukrotnie na mocy decyzji z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] października 2014 r., przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka K.W. w rodzinie zastępczej od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 553,55 zł, od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. w kwocie 306 zł, od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. w kwocie 264 zł i od [...] października 2014r. do dnia zakończenia postępowania sądowego po 660 zł miesięcznie. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt syna w rodzinie zastępczej, utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO" lub "Kolegium"), decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej jako "WSA", wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 331/15 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, iż przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), dalej jako "ustawa", w art. 193 i ust. 1 i art. 194 regulują dwa odrębne postępowania, tj. w pierwszym przypadku o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a w drugim przypadku o odstąpieniu czy też udzieleniu ulgi w spłacie tej należności (umorzenie, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności). Zdaniem Sądu ustawodawca odmiennie uregulował podstawy ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej oraz przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia. W pierwszym przypadku (art. 193 ust. 1 ustawy) określa dokładnie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty, czyli wysokość przyznanych świadczeń i dodatków o których mowa w art. 80 i 81 ustawy oraz ustala osoby odpowiedzialne za ponoszenie tej odpłatności. Natomiast powody, dla których możliwe jest odstąpienie od opłaty precyzuje właściwa rada powiatu, a w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na tej podstawie prawnej organ ma za zadanie ustalić czy rodzice dziecka spełniają określone w uchwale warunki. Postępowanie pierwsze, czyli to w sprawie ustalenia opłaty wszczynane jest z urzędu, natomiast to drugie w sprawie odstąpienia od płatności może być wszczęte bądź na wniosek bądź z urzędu. Decyzja zapadająca w pierwszym z opisanych postępowań jest rozstrzygnięciem ustalającym, natomiast ta druga zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd uchylił decyzje obu instancji, ponieważ nie zostały spełnione wymagania opisane powyżej, a ponadto zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy prowadziły odrębne postępowania wobec obojga rodziców, co stało w sprzeczności z zasadami solidarnej ich odpowiedzialności w tej materii przewidzianej w art. 193 ustawy. Wskutek powyższego organ I instancji w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] skierowaną do matki dziecka i skarżącego, mocą której ustalił opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej w kwocie 553,55 zł za okres od [...] sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r., w kwocie 306 zł za okres od [...] września 2014 r. do [...] września 2014 r., w kwocie 264 zł za okres od [...] września 2014 r. do [...] września 2014 r. i w kwocie 660 zł miesięcznie począwszy od [...] października 2014 r. W tym samym dniu do organu I instancji wpłynął wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania matki dziecka. Od powyższej decyzji z [...] grudnia 2015 r. wpłynęło odwołanie P.W. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Kolegium, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało na treść art. 193 ustawy zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę oraz na art. 194 ust. 1 ustawy. Następnie organ II instancji stwierdził, że zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku WSA z dnia 16 lipca 2015 r., wydana została decyzja w oparciu o przepis art. 193 ustawy. Decyzja ta nie była wydawana w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, ponieważ przepisy ustawy o pieczy zastępczej nakładają na organ administracji publicznej wydanie takiej decyzji z urzędu, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przytoczonym wyżej art. 193 ustawy, czyli rodzinie zastępczej są przyznane świadczenia na pokrycie wydatków na pobyt u tej rodziny dziecka, którego rodzice bądź jeden z rodziców żyją. W takim przypadku organ administracyjny nie posiada luzu administracyjnego i nie może dowolnie odstąpić od ustalania solidarnej odpowiedzialności rodziców za ponoszenie opłat za pobyt ich dziecka w rodzinie zastępczej. Z uwagi na to zarzuty strony skarżącej dotyczące braku ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, jak i odnoszące się do sytuacji materialnej matki dziecka, organ odwoławczy uznał za przedwcześnie złożone. SKO podniosło, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji prowadzi już postępowanie w sprawie ustalenia sytuacji majątkowej rodziców małoletniego. Ponadto Kolegium zauważyło, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie są podmiotami uprawnionymi do oceniania czy małoletni został w sposób prawidłowy skierowany do rodziny zastępczej, którą stanowi jego babka. W tej sprawie w obiegu prawnym funkcjonuje tymczasowe zarządzenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., które dotychczas nie zostało zmienione. Niezrozumiały w ocenie SKO jest też zarzut, iż w postępowaniu organ I instancji dokonał tylko jednej czynności z matką dziecka, ponieważ zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i o możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie kierowane były do obojga rodziców. Odnośnie zarzutu, iż środki pieniężne przeznaczane na małoletniego zostają spożytkowane na potrzeby całej rodziny zastępczej Kolegium wskazało, iż do dnia orzekania przez organ odwoławczy nie istniała ostateczna decyzja, która nakładałaby na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ich syna w rodzinie zastępczej, obowiązek alimentacyjny spoczywał dotychczas na matce dziecka, a ze wszystkich pism składanych w niniejszym postępowaniu przez skarżącego nie wynika, by zapłacił jakąkolwiek kwotę na rzecz syna tytułem jego pobytu u babki, ani że ma zamiar to czynić. P.W. wniósł na powyższą decyzję skargę do WSA, który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. Sąd I instancji również wskazał na treść art. 193 ustawy podnosząc, że ustawodawca określił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w jakich przypadkach są one zobowiązane do ponoszenia opłat. Organ zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców - do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie. Następnie Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarżącego, nie zasługują na uwzględnienie. Nie jest bowiem uzasadnione orzekanie w sprawie ewentualnej ulgi w odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli nie zostanie wydana decyzja nakładająca na rodziców obowiązek jej ponoszenia. W niniejszej sprawie taka decyzja została wydana i wbrew twierdzeniom skarżącego skierowana została do obojga rodziców. Solidarna odpowiedzialność rodziców wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 193 ustawy. Według WSA organy nie naruszyły przepisów postępowania odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. WSA przyznał, że organy wydające decyzję w sprawie nie są podmiotami uprawnionymi do oceniania czy małoletni został w sposób prawidłowy skierowany do rodziny zastępczej, którą stanowi jego babka. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 193 ust 6 a ustawy poprzez nieustalenie przez organ administracyjny, a następnie sankcjonowanie tego stanu przez WSA, miejsca przebywania małoletniego K.W. Organ stanął na stanowisku, iż w tej sprawie istotne znaczenie ma fakt wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 roku, sygn. akt [...], bez zweryfikowania gdzie dziecko aktualnie przebywa (ojciec konsekwentnie wskazywał, iż dziecko przebywa z matką). Otóż przepis ten wyklucza zapłatę należności za okres, w którym dziecko nie jest umieszczone w pieczy zastępczej. Skoro dziecko przebywa u jednego z rodziców, w tym wypadku u matki, to tym samym nie przebywa w pieczy zastępczej. Zatem pobyt dziecka przynajmniej u jednego z rodziców skutkował będzie nieponoszeniem przez odwołującego się przedmiotowych opłat; 2. naruszenie art. 193 ust 1 ustawy poprzez nierozważenie okoliczności, iż dnia [...] lutego 2016 Sąd Rejonowy w [...], Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] ustalił obowiązek alimentacyjny odwołującego się względem małoletniego K.W. na kwotę 500,00 zł. Orzeczenie to jest prawomocne, z uwagi na fakt, iż Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] oddalił apelację pozwanego. Fakt ten pozostał bez wpływu na ustalenie wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej mimo, że istnieje realna możliwość, iż odwołujący się ponosić będzie podwójne koszty utrzymania syna, a to wynikające zarówno z obowiązku alimentacyjnego, jak i wynikające z zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Ustaleń takich zabrakło w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, którymi to podstawami, co należy podkreślić, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Skarga ta zarzuca naruszenie tylko przepisów prawa materialnego, zatem ustalenia co do stanu faktycznego poczynione przez Sąd I instancji wiążą Naczelny Sąd Administracyjny. W ww. zarzutach autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wyjaśnił czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwie ich zastosowanie, ale także zakwestionował ustalenia stanu faktycznego (w pkt 1 petitum skargi – odnośnie miejsca przebywania małoletniego K.W.; w pkt 2 odnośnie pominięcia okoliczności nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku alimentacyjnego względem małoletniego). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Skoro skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, to tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Dodać także należy, że zapadły w dniu [...] lutego 2016 wyrok Sądu Rejonowego w [...], Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] ustalający obowiązek alimentacyjny odwołującego się względem małoletniego oraz oddalający apelację wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] zapadły już po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO. Tymczasem sąd administracyjny zawsze kontroluje akt administracyjny uwzględniając stan prawny i stan faktyczny sprawy na datę jego wydania. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.