II OSK 3376/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 440/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 440/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na montażu anten telekomunikacyjnych na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości O., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz [...] kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tego stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a także że pominęły weryfikację, czy inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych przez organy chociażby w uzasadnieniu wydanych decyzji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował, gdy tymczasem ustalenia faktyczne organów administracji publicznej, rozstrzygających sprawę administracyjną wskazują, że poczynił on ustalenia faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wspomnianym wyroku uchylił ich decyzję i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania, e. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: a. przez błędną wykładnię normy art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów. Sąd przyjął więc wadliwie, że instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, wymagała uzyskania dodatkowych pozwoleń, gdyż w ocenie Sądu działania, których dotyczy niniejsza sprawa, nie znajdują się w kręgu działań objętych dyspozycją normy art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b Prawa budowlanego, b. przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. numer 25, poz. 150 ze zm.), polegającą na błędnym przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, podkreślając wadliwość zaskarżonej decyzji oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych. Pismem z [...] października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] wniosło o jej oddalenie. Pismem z [...] lipca 2021 r. ww. uczestnik postępowania przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi w punkcie I. c. narzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i ma charakter ogólny (wynikowy). Tego typu norma prawna nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego wyżej przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywoływanie w punkcie I. d. skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a i jest niezrozumiałe. Zgodnie z tym przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nawet okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim żadnych mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił dlaczego uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego. Należy w pełni zgodzić się z sądem wojewódzkim, że "organy nie wyjaśniły w sposób dokładny, wyczerpujący i wszechstronny stanu faktycznego sprawy, w tym oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a." Przypomnieć należy, że organy administracji umorzyły postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na montażu anten telekomunikacyjnych na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości O. Powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego uznali, że inwestor nie był zobligowany przed wykonaniem robót budowlanych uzyskać pozwolenia na budowę ani dokonać ich zgłoszenia, a co za tym idzie w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postepowania, gdyż brak jest podstaw do orzekania merytorycznego w trybie przepisów ustawy prawo budowlane. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić. Niesporne jest, że skarżąca kasacyjnie spółka prowadziła roboty budowlane polegające na montażu nowych anten telekomunikacyjnych - 3 anten sektorowych typu [...], 6 anten [...] innych niż objęte decyzją o pozwoleniu na budowę uzyskaną w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego ma rację sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przede wszystkim zakres przeprowadzonych robót budowlanych. Jeżeli dołączenie nowych anten nie będzie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji telefonii komórkowej to wtedy można uznać, że zmiana taka nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W innym przypadku (zmiany parametrów stacji) mamy do czynienia z przebudową lub rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej. W sprawie niniejszej organy orzekające winny więc ustalić czy i w jakim zakresie doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego w stosunku do objętych decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Wieluńskiego nr [...] z [...] marca 2011 r. oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Od tego ustalenia uzależniony będzie dalszy tryb postępowania administracyjnego. Zgodzić się również należy z sądem wojewódzkim, że obowiązkiem organów jest również dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, WSA w Łodzi nie dokonał też błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15) prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). Wobec wskazanych wyżej braków w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych nie mogło dojść do zakwalifikowania wykonanych robót w oparciu o te przepisy. Za przedwczesny należy też uznać zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być postawiony wówczas gdy stan faktyczny jest należycie ustalony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).