II GSK 3222/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1328/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1328/16, po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) oraz lp. 5.3 załącznika Nr 3 do tej ustawy (tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego argumentacja skarżącego w zakresie wyliczeń czasu pracy i odpoczynku kierowcy J. A. z dnia [...].11.2014 r. nie zasługiwała na uwzględnienie, nie przedstawił własnego sposobu wyliczenia oraz nie wypowiedział się w sposób czytelny czy uwzględnił argumenty strony związane z serwisowaniem pojazdu, podczas gdy organ orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, dokonując ponownej analizy prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności kart pobrań zapisów, danych cyfrowych z kart kierowców, wykresówek) w sposób niebudzący wątpliwości wskazał, iż dnia [...] listopada 2014 r. kierowca J. A. o godzinie 02:00 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego winien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w wymiarze co najmniej 11 godzin, natomiast kierowca odebrał odpoczynek w wymiarze jedynie 9 godzin i 20 minut (16:40 dnia [...].11.2014 r. do 02:00 dnia [...].11.2014 r.), zatem kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 40 minut i sankcja wyniosła 300 złotych (Vide: strona 7, pkt 3 uzasadnienia uchylonej decyzji), dodatkowo organ uwzględniwszy wyjaśnienia strony dotyczące naprawy pojazdu uznał, iż nałożenie ww. kary pieniężnej jest zasadne, gdyż w dniu [...].11.2014 r. ww. kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz piąty, do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (Vide: strona 15, akapit 1 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji) i z tych względów zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonych naruszeń załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, natomiast organ w sposób wyczerpujący i precyzyjny odniósł się do argumentacji strony wskazując także jakie z jej argumentów i w jakim zakresie uwzględnił, a jakich uznać nie mógł; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 i art. 4 pkt 22 lit. h) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm ze szczegółowym wskazaniem, iż dnia [...] listopada 2014 r. kierowca J. A. o godzinie 02:00 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego winien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w wymiarze co najmniej 11 godzin, natomiast kierowca odebrał odpoczynek w wymiarze jedynie 9 godzin i 20 minut (16:40 dnia [...].11.2014 r. do 02:00 dnia [...].11.2014 r.), zatem kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 40 minut i sankcja wyniosła 300 złotych (Vide: strona 7, pkt 3 uzasadnienia uchylonej decyzji), dodatkowo organ uwzględniwszy wyjaśnienia strony dotyczące naprawy pojazdu uznał, iż nałożenie ww. kary pieniężnej jest zasadne, gdyż w dniu [...].11.2014 r. ww. kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz piąty, do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (Vide: strona 15, akapit 1 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji), natomiast powyższe okoliczności znajdują pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci danych zarejestrowanych przez tachograf pojazdu oraz danych zapisanych na karcie kierowcy. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiał przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty ponoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu administracji, Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej również u.t.d.) oraz lp. 5.3 załącznika Nr 3 do tej ustawy (dotyczącego skrócenia dziennego czasu odpoczynku), w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA słusznie bowiem przyjął, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy według ustaleń organu drugiej instancji w spornym okresie kierowca odebrał skrócony dzienny okres odpoczynku czterokrotnie, czy też pięciokrotnie. Trafnie podkreślił również WSA, iż tego rodzaju ustalenie, choć nieprecyzyjne, mogłoby zostać uznane za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby wątpliwości nie budziło to, że istotnie kierowca skrócony dzienny okres odpoczynku odebrał co najmniej cztery razy (art. 8 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006). W przedmiotowej sprawie okoliczność ta była jednak kwestionowana przez skarżącego, który we wniesionym odwołaniu twierdził, że kierowca ze skróconego dziennego okresu odpoczynku korzystał jedynie trzykrotnie, przy czym na poparcie takich twierdzeń przedstawiał szczegółowe wyliczenia dotyczące czasu pracy i odpoczynku kierowcy. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut, iż WSA nie wziął pod uwagę, że organ drugiej instancji odniósł się do kwestii odebrania w dniu [...].11.2014 r. przez kierowcę skróconego odpoczynku dobowego po raz piąty, na stronie 15 uzasadnienia decyzji. Na tej stronie organ, odnosi się bowiem do omawianej kwestii jedynie ogólnikowo. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny twierdzeń i zarzutów odwołującego w tym zakresie. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że organ do kwestii naruszenia art. 8 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odniósł się w sposób lakoniczny i po części niezrozumiały. W żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn argumentacja skarżącego w zakresie wyliczeń czasu pracy i odpoczynku kierowcy nie zasługiwała na uwzględnienie, nie przedstawił własnego sposobu liczenia, z którego wynikałaby jego konstatacja oraz nie wypowiedział się w sposób czytelny czy uwzględnił argumenty strony związane z serwisowaniem pojazdu w firmie A. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że ustalenie naruszenia w przypadku kierowcy J. A. w dniu [...] listopada 2014 r. było prawidłowe i organ I instancji zasadnie nałożył za nie karę pieniężną, nie przeprowadził własnej analizy w tym zakresie, ograniczając się do powtórzenia równie niewyczerpującego stanowiska organu I instancji. Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe za oczywiście nieusprawiedliwiony uznać należy także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji nie wykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie, jak uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. Kasator podkreśla bowiem jedynie, iż wskazane przepisy prawa materialnego nie zostały zastosowane "w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm (tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku), które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji" oraz "znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym". W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.