III FSK 73/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 46/18 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 46/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor) z 6 listopada 2017 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonej skardze kasacyjnej, Dyrektor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek: 1/ błędnego odczytania przez Sąd w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt I SA/Gl 468/17, w którym to wyroku Sąd jakoby uznał kwotę kosztów egzekucyjnych, którymi uprzednio obciążono wierzyciela za nieadekwatną do podejmowanych w sprawie czynności, podczas gdy Sąd w ww. wyroku, uchylając postanowienie organu nadzoru z powodu wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, nie zakwestionował wprost kwot kosztów egzekucyjnych orzeczonych w pierwotnie wydanym postanowieniu organu egzekucyjnego, lecz wskazał jedynie, iż skoro stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to nieuwzględnienie wyroku TK w zaskarżonym postanowieniu (pominięcie w uzasadnieniu uchylonego postanowienia kwestii i argumentów, które zdecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów) stanowi naruszenie art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i art. 18 u.p.e.a. 2/ uznania, iż zaaprobowanie przez organ nadzoru kosztów w wysokości tożsamej z uchylonym uprzednio postanowieniem podważa ocenę WSA w Gliwicach, wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2017r., podczas gdy to nie wynik finalny sprawy, tj. sentencja decyzji lub postanowienia, a sposób postępowania i zastosowanie się do oceny prawnej sądu zawartej w poprzednio wydanym wyroku decyduje o poprawności decyzji lub postanowienia wydanego w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia organu przez sąd, zatem po ponownie przeprowadzonym postępowaniu możliwe jest wydanie przez organ decyzji lub postanowienia o tożsamej sentencji, co nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., 3/ przyjęcia, że organ nadzoru w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, koniecznego dla ich wykonania nadkładu pracy oraz niezbędnych do poniesienia wydatków, podczas gdy uchylone postanowienie z dnia 6 listopada 2017r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z oceną prawną zawartą w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku, a także zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę po uprzednim uchyleniu postanowienia Dyrektora przez ten Sąd wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 468/17. W wyroku tym, po przywołaniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 wyrażono jednoznaczne stanowisko, że "Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ mając na uwadze art. 8 ust. 2 Konstytucji, kształtując podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych, oprócz art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. bezpośrednio zastosuje art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji". Zadaniem Sądu pierwszej instancji rozpatrującego skargę na postanowienie Dyrektora, było zbadanie, czy zastosował się on do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lipca 2017 r. Jak bowiem wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu (por. wyroki NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1101/16; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2414/21). Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1914/16). Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16). Ocena prawna oraz wytyczne co do dalszego postępowania, wyrażane są w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego i są wiążące na dalszych etapach postępowania. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I FSK 579/19). W rozpatrywanej sprawie uchylając poprzednio wydane postanowienie Dyrektora, WSA w Gliwicach sformułował jasne kryteria, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzygnięciu. Wbrew argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że Dyrektor wydając zaskarżone postanowienie, nie wziął pod uwagę wytycznych zaprezentowanych w wyroku uchylającym poprzednie jego postanowienie. Pośrednio przyznaje to sam Dyrektor w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podając, że ustalając koszty egzekucyjne, za punkt odniesienia służyły regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Przyjęto, że nieuzasadnionym jest obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za zajęcie innej wierzytelności w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Analogicznie postąpiono w stosunku do opłaty manipulacyjnej. W tym kontekście, nie sposób w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że obliczając wysokość kosztów egzekucyjnych według takich kryteriów, organy administracyjne wykonały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 468/17. Przyjęto bowiem kryteria, które nie zostały wymienione w tym wyroku. Rację wobec powyższego przyznać należy Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że "(...) sposób w jaki organ egzekucyjny uzasadnił wysokość ustalonych kosztów egzekucyjnych, nie znajduje odzwierciedlenia ani w wyroku WSA z dnia 13 lipca 2017 r., ani w rozważaniach TK. Zaaprobowanie przez organ nadzoru kosztów w wysokości tożsamej z uchylonym uprzednio postanowieniem, przy uwzględnieniu uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, podważa ocenę WSA w Gliwicach wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2017 r.". Twierdzenia Dyrektora o uwzględnieniu wytycznych z wyroku uchylającego poprzednie postanowienie, uznać wobec powyższego należy za gołosłowne i nie znajdujące oparcia w treści uzasadnienia odnoszącego się do wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych. Poglądu takiego nie mogą zmienić jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że uwzględniono zarówno aspekt podmiotu obciążonego obowiązkiem ich poniesienia (sytuacja indywidualna podmiotu) oraz organu egzekucyjnego (nakład pracy organu, stopień skuteczności przy podejmowaniu czynności), jak również koszty funkcjonowania organu egzekucyjnego. Poza ich przytoczeniem, Dyrektor nawet nie usiłował wykazywać, jaką wagę kryteria te miały przy ustalaniu wysokości kosztów obciążających wierzyciela. Wręcz przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jedyną przesłanką była wysokość egzekwowanego obowiązku z jednoczesnym wskazaniem górnej granicy, której kwota kosztów egzekucyjnych nie może przekroczyć. Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada zatem prawu, i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. Paweł Dąbek Bogusław Dauter Sławomir Presnarowicz