II OSK 1072/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/10 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2176/10, oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. A.W., R. W., S. K. i E. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie udzielenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków opadowych z nawierzchni drogi jedenastoma wylotami (do rzeki Skawy, rowów drogowych i rowów przy przepustach) oraz na wykonanie urządzeń wodnych tj. wylotów, przepustów i rowów przydrożnych w związku z budową obejścia Zembrzyc w ciągu drogi wojewódzkiej nr 956 Biertowice – Sułkowice – Zembrzyce. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił powyższą decyzję Dyrektora RZGW w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] października 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. W., R. W., S. K. i E.B. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpatrując odwołanie organ wskazał w pierwszej kolejności, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym. Istotną kwestią jest to, że domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przez stwierdzenie nieważności. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w Krakowie, iż wnioskodawcom w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. przysługuje status strony. Z analizy akt wynika, że są oni właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio w sąsiedztwie rowu R3. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez strony w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia spełnienie przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. albowiem kwestionowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie obowiązującymi przepisami. Stosowanie do art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego był Starosta Suski. Do wniosku o wydanie decyzji został załączony zgodnie z wymogami art. 131 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy sporządzony przez uprawnioną osobę operat wodnoprawny i opis projektowanych rozwiązań wraz z decyzją Wójta Gminy Zembrzyce z [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla budowy obejścia Zembrzyc w ciągu drogi wojewódzkiej nr 956 Biertowice – Sułkowice – Zembrzyce. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zembrzyce". W aktach znajduje się również decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana na podstawie art. 46 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, że właśnie rażącym naruszeniem prawa byłoby wydanie decyzji odmownej przy istnieniu wszystkich przesłanek (zgodnie z art. 131 ustawy Prawo wodne) do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Organ uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a warunki projektowanej inwestycji określone w analizowanej decyzji nie powodowały bezpośrednio negatywnych konsekwencji dla stosunków wodnych, co skutkuje także, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że należy rozdzielić kompetencje organu administracji orzekającego w trybie nadzwyczajnym od uprawnień organów administracji właściwych w przedmiocie korzystania z pozwolenia wodnoprawnego np. w sposób niezgodny z jego treścią. Podnoszone zarzuty mogą mieć znaczenie w kontekście naruszeń w ramach odrębnych postępowań ewentualnie prowadzonych w trybie art. 29 ust. 1 lub 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a także być podstawą roszczeń o charakterze cywilnym. Ponadto wskazywane przez wnioskodawców przyczyny mogą mieć swoje źródło w zaniedbaniach podmiotów odpowiedzialnych za funkcjonowanie gospodarki wodnościekowej. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy Prawo wodne oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 163 k.k. Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r., stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że projekt wykonawczy, będący podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego zawierał nierzetelne obliczenia w zakresie ilości wody wprowadzanej z drogi do istniejących rowów melioracyjnych w zakresie możliwości przepustowych tych rowów. Istotą argumentacji stanowiska skarżącego jest fakt ciągłego zalewania zabudowań mieszkalnych znajdujących się w pobliżu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy oceny pod kątem nieważności pozwolenia wodnoprawnego, zatem zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) sporządzenie i dołączenie operatu wodnoprawnego było w takim przypadku koniecznością. Operat jest, w rozumieniu ustawy, integralną częścią wniosku, a sporządzany jest na zlecenie podmiotu wnioskującego o udzielenie pozwolenia. Oznacza to, że operat jest przygotowywany przed wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak również autor jego jest wybierany przez inwestora. W ocenie Sądu powyższy operat zawierał wymagane przepisami elementy. Ponadto operat określał zakres i częstotliwości wykonywania wymaganych analiz odprowadzanych ścieków opadowych, bilans wodny z określeniem wpływu na wody powierzchniowe i podziemne oraz sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź wystąpienia awarii urządzeń wodnych. Jako dokument obligatoryjnie dołączany do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego podlegał ocenie przez organ orzekający, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji operat zawierał wszystkie ustawowe wymogi. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby istniejące w operacie wyliczenia i wnioski. Co prawda skarżący w odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przedstawili swoje wyliczenia, jednak nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jednocześnie należy zaznaczyć, że na etapie postępowania administracyjnego organ nie ma obowiązku powoływania biegłych, którzy weryfikowaliby złożony raport, tylko dlatego, że jedna ze stron postępowania wyraża niezadowolenie z zawartych w nim wniosków. Niezasadny jest zdaniem Sądu żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżącego dotyczący naruszenia zasad kpa. Twierdzenie skarżącego, iż operat został sporządzony "nierzetelnie" i przedstawienie własnych obliczeń dotyczących odbioru wody z rowu melioracyjnego R3 nie może stanowić podstawy do podważania przydatności dowodowej operatu. Obawy skarżącego co do ewentualnego zalania terenów przyległych nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suskiego. W ocenie Sądu organ orzekający miał na względzie nie tylko interes podmiotu ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne, ale także interes okolicznych mieszkańców. Świadczyć o tym może zapis w operacie dotyczący określenia obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich. Nie można też zapominać, że nieprzestrzeganie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymogów może powodować jego cofnięcie. Zatem w takim przypadku, zdaniem Sądu, podmiot uzyskujący pozwolenie wodnoprawne winien być jak najbardziej zainteresowany przestrzeganiem nałożonych obowiązków. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy pierwszej i drugiej instancji prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego, tym samym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty wskazane w skardze. Nie może odnieść zamierzonego skutku wskazanie na niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 163 k.k. bowiem przepis ten nie był i nie mógł być podstawą orzekania przez organy administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z zw. z art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r., w sytuacji, gdy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw., z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z zw. z art. 163 k.k. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lutego 2006 r., w sytuacji, gdy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się sądu do zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w z art. 163 k.k. w niniejszej sprawie i pominięcie wyjaśnienia motywów oddalenia skargi we wskazanym zakresie; 4. art. 3 ust 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego przez sąd administracyjny. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, iż będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym zakres kontroli przeprowadzonej przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie określony był do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawiając wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z zarzutami jakie wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uznać należało, że strona dążyła do wykazania, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, a zatem zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędną wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 116/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1358/08; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1289/09). Zarzut naruszenia prawa w stopniu rażącym nie zasługiwał jednakże na uwzględnienie. Pozwolenie wodnoprawne, jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało wydane przez organ właściwy, zaś do wniosku dołączony został operat wodnoprawny sporządzony przez uprawniona osobę a także opis projektowanych rozwiązań wraz z decyzja o lokalizacji celu publicznego. Ponadto stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś w aktach znajduje się decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do operatu wodnoprawnego, co do którego skarżący podnosił pewne zastrzeżenia, wskazać należy, że także w tym zakresie Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby istniejące w operacie wyliczenia i wnioski. Operat ten zawierał jednocześnie wszystkie wymagane przepisami elementy i został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Uznać zatem należało, że również w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można uznać iż organy naruszyły przepis art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy Prawo wodne, a tym bardziej, iż naruszyły ten przepis w sposób rażący. Nie sposób podzielić zarzutów, że w jakikolwiek sposób został naruszony ten przepis skoro pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a warunki projektowanej inwestycji określone w analizowanej decyzji nie powodowały bezpośrednio negatywnych konsekwencji dla stosunków wodnych co wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu skargi wskazującego naruszenie przez organ art. 163 k.k. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 163 k.k. bowiem przepis ten nie był i nie mógł być podstawa orzekania rzez organy administracji. Tym samym nie sposób uznać, że organy naruszyły w sposób rażący przepis art. 163 k.k. co mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.