III OSK 4188/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 119/20 w sprawie ze skargi H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od H. G. na rzecz Burmistrza S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 listopada 2020 r. III SAB/Gl 119/20, po rozpoznaniu skargi H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia akt: (1) stwierdził przewlekłość organu i uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (2) zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; (3) zasądził koszty postępowania; (4) w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. H. G. 9 marca 2020 r., będąc w Urzędzie Miejskim w S., zwrócił się o wgląd do akt we własnej sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku najmu i nakazania opuszczenia lokalu. Sekretarz Urzędu Miejskiego odmówił mu dostępu do akt oraz poinformował, że akta znajdują się w Sądzie. W dniu 18 marca 2020 r. wnioskodawca ponownie złożył wniosek o wgląd do akt, na podstawie art. 73 k.p.a., tym razem w formie elektronicznej. W dniu 23 marca 2020 r. H. G. za pośrednictwem platformy ePUAP przesłał ponaglenie do Rady Gminy S. za pośrednictwem Burmistrza S.. Organ pismem z 19 marca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że akta sprawy z powództwa Gminy S., w której jest pozwanym, o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego [...] znajdują się w Sądzie Rejonowym w G., gdzie może się z nimi zapoznać. Ponadto organ pismem z 21 kwietnia 2020 r., poinformował wnioskodawcę, że jego ponaglenie jest bezprzedmiotowe, bowiem został poinformowany o możliwości i dostępie do akt sprawy pismem wysłanym 24 marca 2020 r. Pismem z 7 maja 2020 r., wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia skarżącemu wglądu do akt sprawy i zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 k.p.a. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto domagał się przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga nie dotyczy żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a ponadto, że załatwił sprawę udzielając skarżącemu informacji na piśmie, które skarżący otrzymał 27 marca 2020 r. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2020 r. III SAB/Gl 119/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. W przedmiotowej sprawie, skarżący wnosił o wgląd do akt stanowiących podstawę skierowania przeciwko niemu powództwa do Sądu. W dniu 9 marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie mu akt ustnie, a następnie ponowił go 18 marca 2020 r. na piśmie, w formie elektronicznej. Organ uznał, że informując skarżącego o tym, że akta są w Sądzie w związku z toczącym się postępowaniem, załatwił sprawę prawidłowo i w terminie. Takie stanowisko organu jest wadliwe. Należy wskazać, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma z art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia" (patrz: W. Taras, Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. II OSK 2043/09 stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 lutego 2017r. II OSK 2811/15. Wbrew stanowisku organu, "dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie" (wyrok NSA z 5 września 2001 r. II SAB/Gd 127/2000). Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przewlekłe postępowanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie, ale nie zachował wymaganej przepisami formy. Równocześnie Sąd wskazuje, że żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Należy przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2018 r. I SAB/Wa 649/17, że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek przewlekłości czy bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, z 16 lutego 2018 r. I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. Sąd odstąpił zatem od możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, uznając takie rozstrzygnięcie za niecelowe. Podsumowując, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wgląd do akt sprawy, organ będzie miał na uwadze powyższe uwagi i ocenę prawną co do formy odmowy dostępu do akt niezależnie od przyczyny. Należy przy tym wskazać, że ponaglenie skarżącego powinno zostać rozpoznane w trybie określonym w art. 37 § 1 i nast. k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 listopada 2020 r. III SAB/Gl 119/20, wniósł Burmistrz S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz z art. 73 § k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Burmistrz S. zobowiązany był do udostępnienia wnioskodawcy akt sprawy, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że nie istnieje żadna sprawa administracyjna, mogąca zawierać akta, udostępnienia których domaga się H. G.; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.) oraz § 129 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2019 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1141 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w istocie niezastosowanie wskazanego przepisu procedury cywilnej oraz przepisu rozrządzenia wykonawczego pomimo, że w stanie faktycznym sprawy należało przepisy te zastosować; 3. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że organ wykonawczy Gminy S.e dopuścił się przewlekłości; II. prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) poprzez pominięcie, że dochodzenie opartego na tym przepisie roszczenia nie wynika z postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym brak jest akt administracyjnych stanowiących podstawę sporządzenia pozwu do Sądu Rejonowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, poprzez oddalenie skargi H. G., a w konsekwencji orzeczenie o kosztach postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania" i również orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy. W odpowiedzi na skargę H. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto, odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a., który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwałę NSA z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie uznał swoją kognicję w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga taka może być zatem wniesiona w wyniku niewydania przez organ w określonym terminie: decyzji administracyjnych; postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tak więc zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W tej sprawie żądanie udostępnienia akt sprawy oparte było na art. 73 k.p.a. Zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Sprawa z powództwa Gminy S. przeciwko H. G. o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego ([...]), tocząca się w Sądzie Rejonowym w G., nie jest sprawą administracyjną, nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Dostęp do akt tej sprawy nie jest więc regulowany przez art. 73 i następne k.p.a., tylko przez przepisy właściwe dla postępowania w sprawach cywilnych. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie mają więc usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje natomiast na wszystkie konsekwencje z tym związane. Skoro bowiem zachowanie powoda w tej sprawie (organu gminy) nie podlega kognicji sądów administracyjnych, na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to w konsekwencji skarga H. G. powinna zostać odrzucona, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mimo więc, że zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują na ten ostatni przepis i we wnioskach nie ma żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny, jak zaznaczono na wstępie rozważań, musiał z urzędu zweryfikować dopuszczalność skargi w tej sprawie i orzec w oparciu o art. 189 p.p.s.a. Wyczerpuje to też przesłankę nieważności postępowania, co NSA bierze pod uwagę z urzędu. "Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a." (zob. postanowienie NSA z 9.02.2012 r., II GSK 1473/11, LEX nr 1137868). Sytuacja wyglądałby natomiast inaczej, gdy podstawą żądania skarżącego były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.