II OSK 281/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 691/16 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Z. R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. P. B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. wobec uznania, że organ odwoławczy nie naruszył treści wskazanego przepisu procedury administracyjnej - nie orzekając w sprawie merytorycznie. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opisany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ I instancji nie dysponował żadnymi dowodami, które pozwalałyby mu na wydanie w tej sprawie decyzji negatywnej. Skoro zatem nie przedstawił żadnego materiału, który mógłby przemawiać za wydaniem decyzji odmownej, a oparł się tylko na przypuszczeniach i okolicznościach pozaprawnych, to obowiązkiem organu odwoławczego było zakończyć postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o kompletny wszak materiał dowodowy przedstawiony przez Inwestora. Inne rozstrzygnięcie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie powołano wprost żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość tym warunkom. W uzasadnieniu skargi brak jest merytorycznego rozwinięcia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania przez SKO w [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że postępowanie organu pierwszoinstancyjnego jest niewystarczające w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych z ewentualnym zagrożeniem obniżenia stanu wody na skutek inwestycji, a także przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, jak również uciążliwości związanych z obsługą transportową rzeczonego przedsięwzięcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił ocenę Kolegium, że przede wszystkim organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić przeważający rodzaj terenu (zabudowa zagrodowa, mieszkalno-usługowa czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), po to żeby prawidłowo ustalić dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem. Organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania i ustalenia czy dla terenów objętych ochroną akustyczną zlokalizowanych w obszarze oddziaływania planowanej kopalni kruszywa, zostaną przekroczone normy emitowanego hałasu. Należy przy tym ustalić jaka jest zabudowa dominująca na sąsiedniej działce o nr [...], tym bardziej, że inwestor w odwołaniu wskazywał, że na tej działce prowadzone jest wydobycie kruszywa, co stanowi znaczące źródło hałasu. Słusznie również zwrócił uwagę organ II instancji, że na inwestora można nałożyć obowiązek zastosowania takich rozwiązań technicznych i organizacyjnych, które pozwolą na ograniczenie emisji hałasu do poziomu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na co zwrócił uwagę sam inwestor w złożonym odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla niniejszej inwestycji również dlatego, że w jego ocenie wystąpi uciążliwość transportu kopaliny drogami lokalnymi, co związane jest z powstaniem hałasu, drgań, wibracji, pogorszeniem stanu dróg gruntowych. W tym zakresie przywołano również negatywną ocenę możliwości przejazdu samochodów przewożących kruszywo po zaproponowanych przez inwestora odcinkach dróg powiatowych. Organ I instancji powinien szczegółowo rozważyć i ocenić wpływ na drogi, każdego z zaproponowanych rozwiązań co do wywozu. Ponadto przy tak specyficznym przedsięwzięciu, jak wydobycie kruszywa, niezbędne jest podjęcie współpracy organu z inwestorem w celu ustalenia warunków realizacji planowanej inwestycji. Organ może zwrócić się do inwestora o wskazanie jeszcze innych możliwości i rozwiązań w zakresie transportu, które zmniejszyłyby obciążenie dróg powiatowych oraz zniwelowałyby możliwość ich nadmiernego zniszczenia i eksploatacji. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie zebrał i nie ocenił prawidłowo całości stanu faktycznego. Zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności jest tak istotny i tak szeroki, że zdecydowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez niego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. W trafnej ocenie Sądu I instancji, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.