II OSK 1656/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 146/10 w sprawie ze skargi H.K. i E.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wydobywania kruszywa oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 146/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. i E.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania wydobywania kruszywa. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. i E. K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], nakazującej natychmiastowe wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) z terenu działki nr ew. [...] położonej w miejscowości L., gmina W., oraz podjęcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. określonych w decyzji czynności orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], Starosta Powiatu Wyszkowskiego udzielił H. i E. K. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego - piasku - "L.", położonego w miejscowości L., na działce nr ew. [...], gmina W., powiat w., województwo m. Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. Liga Ochrony Przyrody Zarząd Oddziału W. zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o natychmiastowe wstrzymanie wydobycia piasku na [...]. Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie prac i podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu Obszaru Natura 2000 [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nakazał natychmiastowe wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) z terenu opisanej wyżej działki oraz podjęcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. oznaczonych czynności. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i E. K. Rozpatrując sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszarze znajdującym się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Teren, z którego wydobywane jest kruszywo ([...]) w aktualnym stanie sprawy posiada status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż nie została oznaczona strona niniejszego postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że faktycznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12 grudnia 2008 r. nie zostało doręczone H. i E. K., co stanowi niewątpliwie uchybienie formalno-prawne, jednakże z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu, iż odwołujący się nie byli zawiadamiani "o decyzjach podjętych" w postępowaniu. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że H. i E. K. nie zostali pozbawieni udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2009 r. zostali poinformowani o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. H. i E. K. złożyli oświadczenie z dnia 19 lutego 2009 r., iż zapoznali się z aktami sprawy, co czyni bezzasadnym podnoszony zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Inny przeciwdowód stanowią - znajdujące się w aktach sprawy - pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie do Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 13 lutego 2009 r., zawierające stanowisko organu w sprawie wydobywania spornych kopalin oraz do Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 13 lutego 2009 r. z wezwaniem do podjęcia działań zmierzających do uporządkowania terenu chronionego z mocy ustawy o ochronie przyrody, obydwa przesłane do wiadomości strony skarżącej. Powyższa argumentacja zaprzecza zatem tezie jakoby H. i E. K. uniemożliwiono udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Za pozbawiony doniosłości prawnej organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący niezawiadomienia odwołujących się o ustanowieniu obszaru chronionego, ani bowiem przepisy o planowaniu przestrzennym, ani o ochronie środowiska nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku zawiadamiania podmiotów prawa posiadających tytuł prawnych do poszczególnych nieruchomości o wyznaczeniu formy ochrony przyrody, jaką stanowi Obszar Natura 2000. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska za bezzasadną uznał także argumentację strony zarzucającą wywłaszczeniowy charakter zaskarżonej decyzji. Następnie przytoczył treść art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i wskazał, że spornym rozstrzygnięciem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. ani nie pozbawił, ani też nie ograniczył prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości H. i E. K. Organ odwoławczy podniósł również, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji skorzystał z przysługującego mu władztwa administracyjnego kierując się tylko i wyłącznie ustawową troską, a jednocześnie i ustawowym obowiązkiem ochrony formy przyrody, jaką w przedmiotowej sprawie jest obszar Natura 2000. Nadto podkreślił, że u podstaw decyzji leżała dyspozycja art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który mógł stanowić samodzielną podstawę prawną zaskarżonego aktu administracyjnego, a przywołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 59 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ma jedynie charakter subsydiarny. Organ zaznaczył także, że przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy (tj. przed 15 listopada 2008 r.), sporne przedsięwzięcie również wymagałoby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Za pozbawioną wartości dowodowej uznano również argumentację odwołujących się dotyczącą prawidłowości postępowania w przedmiocie wydania koncesji, albowiem ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., ani też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie są organami właściwymi do kontroli legalności decyzji koncesyjnej. Organ ochrony środowiska może jedynie zwrócić się do organu nadzoru właściwego w sprawie (tu: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.) z wnioskiem o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej koncesję, co też uczynił. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i E.K. zarzucając jej: 1. nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa, poprzez błędne zastosowanie do działalności skarżących i przyjęcie jako podstawy prawnej decyzji I instancji art. 59 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pomimo, iż skarżący rozpoczęli działalność w zakresie wydobywania piasku z terenu działki przed dniem wejścia w życie ww. ustawy tj. przed dniem 7 listopada 2008 r., na podstawie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego – piasku, wydanej zgodnie z prawem w dniu [...] maja 2008 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji podstaw faktycznych i prawnych dokonanego przez organy ustalenia, jakoby działalność skarżących prowadzona na terenie działki mogła znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000; - brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji do dowodu w postaci oświadczenia dr M.F. z Zakładu Botaniki [...] w S. z dnia 12 sierpnia 2009 r., a tym samym brak wyjaśnienia dlaczego organ, a także organ I instancji odmówił powyższemu dokumentowi mocy dowodowej; - błędy w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, polegające na powołaniu jako podstawy prawnej decyzji I Instancji art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw prawnych do przyjęcia, że zarzut odwoławczy skarżących dotyczący nieprawidłowego powołania przez organ I Instancji powyższego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego rzekomą "subsydiarność"; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) naruszenie art. 37 i art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek do wszczęcia postępowania; b) art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że działalność skarżących prowadzona na podstawie Koncesji na terenie działki wypełnia znamiona działania, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; c) art. 36 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że miał on kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy i ewentualnie w jakim zakresie, działalność gospodarcza skarżących prowadzona na terenie działki może podlegać ograniczeniom z uwagi na objęcie działki obszarem Natura 2000; d) art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne jego zastosowanie, pomimo, że w dniu wejścia w życie tej ustawy działalność skarżących prowadzona zgodnie z koncesją na terenie działki nie była działalnością "planowaną", lecz już prowadzoną; e) § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawy prawnej dla przyjęcia, że działalność skarżących, zgodnie z koncesją może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, pomimo, że § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy innego rodzaju działalności, tj. rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty podkreślając, iż sam fakt włączenia działki, na której wydobywali kruszywo do obszarów Natura 2000 nie oznacza automatycznie ograniczeń w prowadzeniu indywidualnej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. W dniu 16 kwietnia 2010 r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu zatytułowanego "Informacja z wizji terenowej" na okoliczność, iż prowadzona przez nich działalność nie stwarza ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na walory przyrodnicze chronione w ramach obszaru Natura 2000. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2009 r. nakazująca natychmiastowe wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) z terenu działki nr ew. [...] położonej w miejscowości L. oraz podjęcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. określonych w decyzji czynności. Zdaniem Sądu bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż złoże kruszywa naturalnego "L." położone jest w granicach obszaru Natura 2000 [...], który zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, stanowi jedną z chronionych prawem form ochrony przyrody. Wskazano również, że stosownie do treści art. 33 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy w dacie podjęcia przez skarżących działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa (przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 3 października 2008 r.), istniał zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000. Sąd przywołał również przepis art. 33 ust. 3 ww. ustawy i wskazał, że zgodnie z tym przepisem planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z obowiązującą do dnia 15 listopada 2008 r. ustawą Prawo ochrony środowiska, zdaniem Sądu realizacja zamierzeń mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 dopuszczana była dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację, której wydanie następowało przed uzyskaniem decyzji koniecznej do realizacji zamierzenia - w danym przypadku koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż - art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu sporne przedsięwzięcie stanowi wydobywanie kopalin w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 40 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową z wyłączeniem wydobywania kopalin pospolitych na obszarze powierzchni nieprzekraczajacej 2 ha i wydobyciu nieprzekraczającym 20.000 m3 rocznie, jeżeli działalność jest prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe – zdaniem Sądu – oznacza, że wydobycie kruszywa mogło wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a następnie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż o tym, że sporne przedsięwzięcie wymagało sporządzenia takiego raportu świadczy okoliczność, iż – jak wynika z akt sprawy – konieczne było zniszczenie powierzchni ziemi w celu eksploatacji kruszywa, w tym wszelkiej roślinności występującej na danym terenie, zwałowanie nadkładu na tymczasowych zwałowiskach zwiększające skalę oddziaływania na siedliska chronione, nieznana w dłuższej perspektywie skala prac, nieznane szczegółowe warunki prowadzenia robót oraz lokalizacja przedsięwzięcia w granicach obszaru Natura 2000. Sąd zaznaczył także, iż nie bez znaczenia jest również okoliczność, że na terenie prowadzenia wydobycia kruszywa stwierdzono występowanie trzech siedlisk przyrodniczych określonych w Załączniku 1 Dyrektywy Rady 92/43/EWG, tj.: wydm śródlądowych z murawami napiaskowymi (kod 2330) – zbiorowisko murawa szczotlichowa; suche wrzosowiska (kod 4030) – zbiorowisko wrzosowiska janowcowe oraz wrzosowiska mącznicowe; śródlądowy bór suchy (kod 91 TO) – zbiorowisko śródlądowy bór chrobotkowy. Nadto Sąd podkreślił, że pomimo nowelizacji art. 33 ustawy o ochronie przyrody, przedmiotowa inwestycja jako że nie jest związana z bezpośrednią ochroną danego obszaru, ani nie wynika z tej ochrony, a może na ten obszar znacząco oddziaływać, wymagała i nadal wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. W sytuacji podjęcia takiej działalności na obszarze Natura 2000 bez stosownej oceny środowiskowej organy wymienione w ustawie zobowiązane są do natychmiastowego wstrzymania i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków, co też w niniejszej sprawie uczyniły. Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty strony co do nieuzasadnionego powoływania się organu I instancji na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z uwagi na okoliczność, że postępowanie koncesyjne zakończone decyzją ostateczną zakończyło się przed datą obowiązywania powołanej ustawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję odwołał się do przepisów obowiązujących w dacie podejmowanych przez siebie rozstrzygnięć, co nie zmienia faktu, iż w dacie podejmowania przez skarżących działalności gospodarczej przepisy ustawy bezwzględnie zabraniały podejmowania określonych działań na obszarze Natura 2000 bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty strony skarżącej dotyczące dokonania przez organy błędnego ustalenia faktycznego, jakoby prowadzona przez skarżących na terenie działki działalność objęta koncesją mogła znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu przepisów powołanej ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, brak przeprowadzenia z urzędu dowodów w celu ustalenia, czy prowadzona przez skarżących na terenie ich działki działalność objęta koncesją może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy dowodu w postaci oświadczenia dr M.F. z Zakładu Botaniki [...] w S. z dnia 12 sierpnia 2009 r., z którego wynika, że ewentualne uszkodzenia krzewinek mącznicy lekarskiej, które mogłyby wynikać z działalności skarżących, nie mają większego znaczenia dla egzystencji tego gatunku w obrębie całego obszaru Natura 2000, a tym samym, że działalności skarżących nie można przypisać znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Podkreślić bowiem należy, iż stosownie do powołanych przepisów to ustawodawca ustanowił kolejność podejmowanych czynności w związku z planowaniem podjęcia działalności, która nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 oraz nie wynika z tej ochrony, a może na ten obszar znacząco oddziaływać wskazując, iż w pierwszej kolejności wymagane jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. A zatem ocena oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 musi poprzedzać jej podjęcie i nie może być dokonana już po rozpoczęciu działalności na tym obszarze. Dlatego – w ocenie Sądu – na tym etapie postępowania bez znaczenia dla sprawy są składane przez stronę dokumenty mające wykazać, iż w istocie prowadzona przez nich działalność nie stwarza ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na walory przyrodnicze chronione w ramach obszaru Natura 2000. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli H.K. i E.K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a. naruszeniu art. 133 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów złożonych przez skarżących na okoliczność, że prowadzona przez nich działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego (piasku) z terenu działki nr ew. [...] położonej w miejscowości L., prowadzona zgodnie z przyznaną skarżącym koncesją z dnia [...] maja 2008 r. nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; b. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., prowadzące do błędnego (tj. sprzecznego z prawdą obiektywną) przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy; które to naruszenia przepisów postępowania skutkowały naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia w sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I Instancji, a tym samym miały istotny wpływ na wynik sprawy. 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez: a. niewłaściwe zastosowanie art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pomimo, że w dniu wejścia w życie tej ustawy działalność skarżących, o której mowa powyżej, nie była działalnością "planowaną", lecz już prowadzoną; b. błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, czego skutkiem było bezpodstawne przyjęcie, że działalność skarżących prowadzona na terenie działki zgodnie z koncesją stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; które to naruszenie prawa materialnego skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia w sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I Instancji. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż dokumenty składane przez skarżących, a mające wykazać, że ich inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, na tym etapie postępowania pozostają bez znaczenia, gdyż mogłyby ewentualnie być brane pod uwagę na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, które to postępowanie powinno było poprzedzać wydanie koncesji. Tymczasem okoliczność, czy działalność skarżących można zakwalifikować jako przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziaływujące na obszar Natura 2000, jest kluczowa dla oceny, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. zasadnie wydał w tej sprawie decyzję, a tym samym, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zatem, w ocenie Sądu, przeprowadzenie oceny potencjalnego oddziaływania inwestycji skarżących już na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było niezbędne dla ustalenia, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. mógł w ogóle wydać w tej sprawie decyzję na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie, czy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo utrzymał decyzję I Instancji w mocy. Dodatkowo podniesiono, iż uchybienia Sądu I instancji skutkujące naruszeniem wskazanych we wstępnej części skargi kasacyjnej przepisów postępowania doprowadziły do zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, a w szczególności na uznaniu, że inwestycja skarżących kasacyjnie może negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wadliwe jest także przyjęcie przez Sąd poglądu, w ślad za organami I i II instancji, jakoby działalność skarżących stanowiła przedsięwzięcie mieszczące się w zakresie zastosowania art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 59 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tylko z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Tymczasem, jak wyjaśniali skarżący we wniesionej do Sądu I instancji skardze, przedmiotowe rozporządzenie nie odnosi się w ogóle do kwestii potencjalnego oddziaływania danej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000, lecz jedynie wymienia, w § 3, inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast, zdaniem skarżących kasacyjnie, z uwagi na specyfikę zasad ochrony obszarów włączonych w sieć Natura 2000, a także ze względu na fakt, że ustawodawca w różnych aktach prawnych dokonuje wyraźnie rozróżnienia pomiędzy ochroną środowiska w ogóle, a ochroną obszarów Natura 2000, należy przyjąć, że przepisy rozporządzenia nie mogą przesądzać o zastosowaniu do danej inwestycji powołanych przepisów wskazanych wyżej ustaw. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali, iż przepis art. 59 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie powinien mieć w tej sprawie zastosowania, albowiem przepis ten stosuje się wyłącznie do przedsięwzięć planowanych. Tym samym nie może mieć on zastosowania do przedsięwzięć będących już w toku, tym bardziej, że w dniu w którym skarżący uzyskali koncesję, wskazana wyżej ustawa jeszcze nie obowiązywała. Ponadto zauważono, że okoliczność, iż w dniu uzyskania przez skarżących koncesji obowiązywały inne przepisy prawa, nakazujące dokonanie przed wydaniem koncesji oceny oddziaływania objętej nią działalności na środowisko, nie miała znaczenia dla ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena prawidłowości przebiegu postępowania zakończonego wydaniem koncesji, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, która, powołując się na art. 59 powyższej ustawy, zawierała istotny błąd w uzasadnieniu prawnym. Nie korygując tego błędu Wojewódzki Sąd Administracyjny również dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego. Nadto wskazano, że fakt włączenia danego obszaru do sieci Natura 2000 nie oznacza automatycznie, że każda prowadzona na tym obszarze działalność gospodarcza będzie cele ochrony tego obszaru naruszać. W związku z tym przyjęcie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a w ślad za nim przez Sąd, że treść § 3 ust. 1 pkt 40 wskazanego wyżej rozporządzenia przesądza o tym, że działalność skarżących narusza cele ochrony obszaru Natura 2000, jest bezzasadne. Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Liga Ochrony Przyrody Zarząd Główny wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy. Natomiast rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w ramach jej zarzutów należało uznać, iż skarga ta nie posiada usprawiedliwionych podstaw, tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska wskazać należy, iż z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje, gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiły, co słusznie przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku, dlatego też prawidłowo zastosowano w rozpoznawanej sprawie konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżących kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest tym samym trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie wynika zdaniem skarżących z nienależycie przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Taka właściwa kontrola została w tej sprawie przeprowadzona, a niezasadność skargi doprowadziła do jej oddalenia, a więc zastosowano środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut kasacji naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Sąd nadto bierze pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) Wbrew wywodom kasacji Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonych decyzji na podstawie kompletnych akt sprawy przedstawionych przez organy, odnosząc się w oparciu o te akta do zarzutów skargi. Prawidłowo w szczególności odniesiono się do dokumentów składanych przez skarżących przyjmując, że na tym etapie postępowania bez znaczenia dla sprawy są składane przez stronę dokumenty mające wykazać, że w istocie prowadzona przez nich działalność nie stwarza ryzyka występowania negatywnego oddziaływania na walory przyrodnicze chronione w ramach obszaru Natura 2000. Stanowisko Sądu przyjęte w powyższym zakresie jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów złożonych przez skarżących, że prowadzona przez nich działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego prowadzona jest zgodnie z przyznaną koncesją i nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przede wszystkim przedstawione przez skarżących oświadczenie dr M.F. z Zakładu Botaniki [...] w S. z dnia 12 sierpnia 2009 r. z którego wynika, iż ewentualne uszkodzenie krzewinek mącznicy lekarskiej, które mogłyby wynikać z działalności skarżących nie mają większego znaczenia dla egzystencji tego gatunku w obrębie całego obszaru Natura 2000 a tym samym, działalności skarżących nie można przypisać znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, nie mogło doprowadzić do przyjęcia odmiennego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Nieprzeprowadzenie właściwego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko przed rozpoczęciem wydobywania kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego - piasku - "L." w miejscowości L., działka nr [...], gm. W., na co przecież trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie mogło bowiem skutkować uwzględnieniem na tym etapie przedmiotowego postępowania takiego stanowiska. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa przesłanki upoważniające do wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działania oraz podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru. Przy czym w przepisie tym nie ma jednak mowy o tym, aby dotyczyło to korzystania ze środowiska niezgodnie z warunkami wynikającymi z uzyskanych zezwoleń czy też koncesji. Dlatego też, na tym etapie postępowania nie można przyjąć jako dowodu w sprawie przedmiotowej opinii czy też innych dowodów składanych przez skarżących. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że ustawodawca ustanowił kolejność podejmowanych czynności w związku z planowaniem podjęcia działalności, która nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 oraz nie wynika z tej ochrony, a może na ten obszar znacząco oddziaływać, a w pierwszej kolejności wymagane jest przeprowadzenie właściwego postępowania w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Takiego postępowania w tej sprawie jednak nie przeprowadzono co jest bezsporne. Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, iż nieusprawiedliwiony jest w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wbrew wywodom kasacji w zaskarżonym wyroku nie dokonano błędnej oceny prawidłowości ustaleń organów administracji, który doprowadziłyby do błędnego przedstawienia w uzasadnieniu tegoż wyroku stanu sprawy. Stan sprawy niewątpliwie przyjęty przez Sąd I instancji do wyrokowania odpowiada temu co zostało prawidłowo ustalone i zebrane w ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do zastosowania art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Poza tym wykładnia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszącego się do składników uzasadnienia wyroku, prowadzi do wniosku, że istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym omawia podstawę prawną wyroku, to jest wskazuje zastosowane przepisy oraz wyjaśnia sposób ich wykładni. Mimo, że treść uzasadnienia powinna być zwięzła, a zajmowanie stanowiska w spornych kwestiach winno ograniczyć się jedynie do zakresu niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, to jednak Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, przesłanki prawidłowości zastosowania w tej sprawie wskazywanego wyżej art. 37 ustawy o ochronie przyrody i wyczerpująco odniósł się do zarzutów skargi przedstawiając przesłanki oddalenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i dlatego też nie można było uznać podnoszonego w kasacji zarzutu naruszenia tej normy przez Sąd I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty wskazane w kasacji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe zamierzenie na które skarżący uzyskali koncesję polega na wydobywaniu piasku metoda odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni 3171 m ² ze złoża L. o zasobach operatywnych 21.089 m³ (decyzja Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] maja 2008 r.). Uwaga ta została uczyniona, albowiem takie zamierzenie odpowiada wymogom § 3 ust. 1 pkt 40 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), który stanowi, iż sporządzenia raportu mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a to w zakresie wydobywanie kopalin: ze złoża metodą odkrywkową, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1 pkt 26 lit. a, z wyłączeniem wydobywania kopalin pospolitych na obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha i wydobyciu nieprzekraczającym 20.000 m3 rocznie, jeżeli działalność jest prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wskazane wyżej wartości odnoszące się do przedmiotowej inwestycji związanej z wydobywaniem piasku pozwalają uznać, że jest to inwestycja dla której sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane, a jednocześnie takie przedsięwzięcie uznawane jest za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 [...], który w 2004 r. zgłoszony został przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej do Komisji Europejskiej jako Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk i od tego momentu podlega ochronie z mocy prawa europejskiego jako projektowany obszar Natura 2000. Zaś Natura 2000 to forma ochrony przyrody o jakiej mowa w art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. To powołane wyżej rozporządzenie przesądza o tym, że mamy do czynienia w tej sprawie z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a to z kolei determinowało potrzebę przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, którego w tej sprawie nie przeprowadzono. Dlatego informacyjnie w podstawie decyzji pierwszoinstancyjnej powołano odpowiednik tej normy, a obowiązujący w chwili wydawania tej decyzji przepis art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Jednakże przepis art. 59 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie stanowił podstawy natychmiastowego wstrzymania wydobywania kruszywa naturalnego z terenu działki skarżących, tym samym wskazanie go jako uzupełnienia art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie może być traktowane jako naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Poza tym zasadnie Sąd I instancji wskazał, że odwołanie się do przepisów obowiązujących w chwili wydawania zaskarżonych decyzji, a nie z momentu wydawania koncesji nie zmienia faktu, iż w dacie podejmowania przez skarżących działalności gospodarczej przepisy bezwzględnie zabraniały podejmowania działań na obszarze Natura 2000 bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż nie można za skuteczne uznać zarzuty kasacji niewłaściwego zastosowania art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.