II GSK 524/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1599/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1599/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 14, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Organ administracji publicznej wydał tę decyzję przyjmując następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2009 r. na postoju TAXI w N. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę na postoju TAXI pojazdu marki S. o nr rej. [...], którym kierował M. D., stwierdzając, że w dniu kontroli, M. D. nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką o wskazanym numerze rejestracyjnym i numerze VIN [...]. Po wszczęciu postępowania organ administracji zwrócił się do Burmistrza N. celem ustalenia, czy M. D. została wydana licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, ważna na dzień [...] kwietnia 2009 r. oraz, czy był do niej zgłoszony pojazd o nr rej. [...]. Urząd Miejski w N. w dniu [...] maja 2009 r. poinformował, że M. D. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosił wniosek o zmianę danych pojazdu wymienionego w licencji w związku z jego zmianą na pojazd o nr rej. [...], przy czym wniosek ten był niekompletny i został uzupełniony przez przedsiębiorcę w dniu [...] kwietnia 2009 r. i w tej dacie została mu wydana nowa licencja na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego podnosząc, iż nie wiedział, że będzie wydawana mu nowa licencja, sądził, że to będzie stara licencja uzupełniona o wpis nowego samochodu i nie wiedział, że do czasu wydania licencji nie może jeździć. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję stwierdzając, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz taksówką o nr rej. [...], czyli pojazdem innym niż wskazany w licencji udzielonej na pojazd o nr rej. [...]. Stwierdził ponadto, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne. Organ odwoławczy stwierdził także, przywołując treść art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, iż licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia. Ponadto, działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. Organ wskazał także, iż zmiana licencji nie może dotyczyć przedmiotowego zakresu wydania licencji, czyli zmiany pojazdu jak również zmiany obszaru wykonywania działalności transportowej taksówką, ponieważ taka zmiana powoduje, że przedsiębiorca de facto występuje o nowe uprawnienie. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił pominięcie w postępowaniu okoliczności, że w dniu kontroli tj. dnia [...] kwietnia 2009 r. odebrał list polecony z dnia [...] kwietnia 2009 r. nadany przez Urząd Miejski w N. wzywający go do dostarczenia w terminie 7 dni dowodu rejestracyjnego pojazdu [...]. Nie mógł odebrać posiadanej i opłaconej do 2017 r. licencji bez osobistego doręczenia do Urzędu Miejskiego w N. wpisu TAXI dokonanego w dowodzie rejestracyjnym przez Wydział Komunikacji. Według niego nałożona kara byłaby słuszna, gdyby nie uzupełnił wymaganego wpisu w terminie wyznaczonym przez Urząd Miasta w N. Zdaniem skarżącego doszło do sytuacji, w której jedna instytucja (Urząd Miasta w N.) wyznacza mu termin 7 dni na załatwienie sprawy, podczas gdy inna instytucja (Inspekcja Transportu Drogowego) tego samego dnia karze go za to, że wykonuje polecenia Urzędu Miasta w N. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez organy administracji publicznej obu instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji z terminem ważności [...] lipca 2017 r. - innym pojazdem niż wpisany do licencji - jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieodnotowanie w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. W myśl art. 5 ust. 1 cyt. ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 i 4 tej ustawy, na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymagana jest licencja, która udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Z kolei art. 14 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy stanowi, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że M. D. posiadał i okazał podczas kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielona skarżącemu w dniu [...] lipca 2002 r. (licencja nr [...]) z terminem ważności do [...] lipca 2017 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym, a właściwy organ dokonał w dniu [...] kwietnia 2009 r. jej zmiany poprzez wykreślenie nieaktualnego numeru rejestracyjnego pojazdu i wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu, którym skarżący wykonywał w dacie kontroli przewóz. Zmiana ta zgłoszona została właściwemu organowi przed dniem kontroli, w dniu [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że skarżący w dacie kontroli dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, z tym, że nie była ona jeszcze wpisana do licencji z uwagi na uzupełnianie braków złożonego wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak w dacie kontroli polegający na nie wpisaniu przez właściwy organ zmiany danych do posiadanej licencji, mimo dokonanego zgłoszenia, a nawet – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca - zaniechanie dopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu - nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 2010/06) oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 30/08). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nawet zaniechanie wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza jej utraty przed terminem jej ważności, a tym bardziej nie miało to miejsca w sytuacji M. D., który wniosek o zmianę treści licencji złożył [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że samo naruszenie warunków posiadanej już licencji, nie oznacza wykonywania transportu drogowego bez licencji - w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, a za naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Sąd stwierdził, że brak licencji występuje wówczas, gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał albo, gdy udzielona przedsiębiorcy licencja została cofnięta bądź wygasła (por. wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2068/06, LEX nr 312069). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że posługiwanie się pojazdem, który wprawdzie zgłoszony, ale nie został jeszcze wpisany do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być ewentualnie, w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, przyczyną cofnięcia licencji. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej – u.t.d.), a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp.1.3. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując miedzy innymi, że gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji takiej udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji na transport drogowy osób taksówką. Licencja ta, jak wywiódł organ z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma bowiem charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do zmiany treści licencji stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d. lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być zdaniem organu rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania transportu drogowego w okresie gdy zmiana nie została jeszcze dokonana w dotychczasowej licencji, pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje zaś przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do u.t.d.). Wnoszący skargę kasacyjną z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Nadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.). Zdaniem organu decyzje, których celem jest zmiana lub cofnięcie uprawnień wcześniej przyznanych na wykonywanie transportu drogowego mogą wywoływać skutki prawne jedynie na przyszłość, zaś każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem, tworzą już nowa sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne, pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Zawsze jednak, gdy występuje nowy pojazd będzie występowała także nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem będzie wydanie licencji konkretnej osobie na ten właśnie, a nie inny pojazd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. z dnia 17 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 13 października 2011 r. podjął następującą uchwałę: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy" (sygn. akt II GPS 1/11). Zgodnie z przepisem art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. W okolicznościach niniejszej sprawy i wobec treści podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wobec skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp.1.3. załącznika do tej ustawy. Jest niekwestionowaną okolicznością, że w dniu [...] kwietnia 2009 r., gdy przeprowadzono kontrolę na postoju TAXI pojazdu marki S. o nr rej. [...], którym kierował M. D., wskazany przedsiębiorca w dokumencie licencji nie miał ujawnionego pojazdu o wskazanym numerze rejestracyjnym i numerze VIN [...]. Organ administracji uzyskał jednak informację z Urzędu Miejskiego w N., że M. D. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], przy czym w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosił wniosek o zmianę danych pojazdu wymienionego w licencji w związku z jego zmianą na pojazd o nr rej. [...]. Wniosek ten był niekompletny i został uzupełniony przez przedsiębiorcę w dniu [...] kwietnia 2009 r. i w tej dacie została mu wydana nowa licencja na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...]. Wskazany stan faktyczny podlega ocenie przy uwzględnieniu treści przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, nie można, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. W okresie 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie zostanie poddany kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu, wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej licencję ma, skoro ona nie wygasła, ani nie została cofnięta), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia, bo ma 14 dni na wykonanie swego obowiązku i do czasu upływu tego terminu nie działa bezprawnie. Jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje zmiana licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, będąc związany, na podstawie przepisu art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając w pełni jej argumenty, oddalił skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.).