II SA/Bd 852/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego oraz ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzji nie podlega wykonania, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i A. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE K. M. i A. M. złożyli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji tegoż Inspektora z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej I. C.–M. i K. M. sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] lipca 2008 r. zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającej konieczność rozbiórki ścian parteru na odbudowie budynku przy ul. [...] w B.. Zaskarżona decyzja poprzedzona była następującym postępowaniem: Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz, 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił I. C.-M. i K. M. pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie części istniejącego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B. ze względu na ich wykonywanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Inspektor Powiatowy, działając m.in. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał I. C.–M. i K. M. sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] lipca 2008 r. zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas prowadzonych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającej konieczność rozbiórki ścian parteru. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Starosta b. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Inspektor Powiatowy zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz projekt budowlany będący przedmiotem pozwolenia na budowę i udzielił I. C.–M. i K. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na odbudowie budynku przy ul. [...] w B. Jednakże przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. B. B., współwłaścicielka sąsiedniego budynku przy ul. [...], wniosła do Inspektora Powiatowego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (nakazującej sporządzenie projektu zamiennego) podnosząc, że została pominięta w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Inspektor Powiatowy wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. Inspektor Powiatowy odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2008 r. zobowiązującej inwestorów do sporządzenia projektu zamiennego, podnosząc, że w wyniku wznowionego postępowania organ wydałby decyzję opowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej. W wyniku odwołania K. i A. M. oraz B. B., wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2008 r. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, ze względu na wcześniejsze wstrzymanie robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, Inspektor Powiatowy, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej przedłożyć projekt zamienny. Wobec tego, nawet gdyby B. B. od początku brała udział w postępowaniu – rozstrzygnięcie byłoby identyczne. Inspektor Wojewódzki stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia prawa poprzez zobowiązanie inwestorów w pkt 2 decyzji z [...] czerwca 2008 r. do przedłożenia ekspertyzy technicznej (czego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie przewiduje) jest wskazaniem przesłanki naruszenia prawa, która ewentualnie mogłaby być badana w postępowaniu nieważnościowym, lecz nie może być rozstrzygana w postępowaniu wznowieniowym Skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego wnieśli K. M. i A. M. zarzucając jej naruszenie art. 7,77, 80, 107 § 3 k.p.a., art. 50 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organ II instancji lekceważy znaczenie prawne kwestii ekspertyzy technicznej. Ponadto organ nie uwzględnił tego, że w dniu [...] listopada 2008 r. – tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 481/08 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty b. o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W toku postępowania w miejsce uczestników I. C.–M. i K. M. zgłosił się ich następca prawny – spółka "[...]" spółka jawna z siedzibą w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Słusznie skarżący zwraca uwagę na okoliczność uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08 (co do którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 373/09), decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. C.–M. i K. M. Zatwierdzony powyższą decyzją projekt budowlany był bowiem punktem odniesienia dla organu nadzoru budowlanego przy ocenie, czy i w jakim zakresie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a tym samym wpływał na określenie, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zakresu projektu zamiennego. Innymi słowy – decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazująca m.in. sporządzenie projektu zamiennego została wydana w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Okoliczność ta, tj. wydanie decyzji w oparciu o inną, wcześniejszą decyzję, która została następnie uchylona – została wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jako przesłanka wznowienia postępowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1321/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 317405), że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez Sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika dodatkowo, że samo stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie bowiem do przesłanek uchylenia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c – sąd administracyjny nie może badać, czy uchybienie to mogło mieć lub miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, uchybienie o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie dotyczy bezpośrednio ocenianej (zaskarżonej) decyzji, ale decyzji z [...] czerwca 2008 r., której rozstrzygnięcie brał pod uwagę Inspektor Wojewódzki wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Niezgodność z prawem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. implikuje jednakże niezgodność z prawem decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. jak też poprzedzającej ją decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2008 r. Podstawą oceny co do potrzeby usunięcia z obrotu prawnego, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. była bowiem ocena, czy decyzję tą należało wydać ze względu na treść decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] lutego 2008 r.). W dalszym postępowaniu organ powinien orzec mając na względzie usunięcie z obrotu prawnego wydanej inwestorom decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).