IV SA/Wr 579/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na czynność Rektora Uniwersytetu [...] we W. ( bez daty) w przedmiocie odmowy ponownego przeprowadzenia egzaminu z przedmiotu [...] na kierunku [...] w roku akademickim 2019/2020 postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z 6 lipca 2020 r. A. S. (dalej: skarżąca), zwróciła się do Prorektora do spraw Studenckich Uniwersytetu [...] we W. (dalej: Prorektor) z prośbą o unieważnienie zaliczenia z przedmiotu [...] , które to odbyło się 1 lipca 2020 r., z tym uzasadnieniem ,że jego przeprowadzenie było niezgodne z § 15 pkt 1 Uchwały Nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] we W. z dnia 25 kwietnia 2019r. w sprawie przyjęcia Uczelnianego Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...] we W. (dalej: regulamin studiów). Według skarżącej , to ona jako prowadząca zajęcia powinna przeprowadzić to zaliczenie. Na powyższym piśmie Prorektor sporządził odręczną notatkę, informującą, że nie wyraża zgody na unieważnienie zaliczenia z [...], ponieważ zostało ono przeprowadzone zgodnie z wyżej wskazanym § 15 pkt. 1 regulaminu studiów, zgodnie z którym w szczególnych sytuacjach (w razie choroby, wyjazdu itp.) zaliczenia przedmiotu dokonuje inny nauczyciel akademicki wyznaczony przez Dziekana ds. studenckich/ Dziekana Filii. W dniu 15 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się z tożsamym wnioskiem do Rektora Uniwersytetu [...] we W. (dalej: organ, Rektor) , wskazując na potrzebę powtórzenia egzaminu z [...] ,który odbył się w semestrze letnim, w roku akademickim 2019/2020, na kierunku [...]. W ocenie skarżącej, zbliżająca się letnia sesja egzaminacyjna miała być dobrym czasem do naprawienia błędów, które zostały popełnione podczas przeprowadzenia zaliczenia z jej przedmiotu przez innego nauczyciela. Na powyższym wniosku skarżącej, Rektor sporządził odręczną adnotację, że nie wyraża zgody, gdyż egzamin odbył się z udziałem innego egzaminatora. Stanowisko Rektora w tym przedmiocie opatrzone zostało jego własnoręcznym podpisem i pieczątką , nie zawiera daty. W dniu 17 lipca 2021 roku skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu doręczoną [...] utrzymującą w mocy decyzję Dziekana ds. Studenckich Uniwersytetu [...] we W. z dnia [...] dotyczącą przeprowadzenia egzaminu z przedmiotu [...] na kierunku [...] w roku akademickim 2019/2020". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Dziekan ds. Studenckich przekazał przeprowadzenie egzaminu z [...] innemu nauczycielowi, podczas gdy to ona prowadziła zajęcia z tego przedmiotu (zarówno ćwiczenia jak i wykład) przez cały semestr, a w czasie sesji egzaminacyjnej była gotowa ten egzamin przeprowadzić. Sam egzamin odbył się na innych zasadach niż przez nią ustalone, w szczególności trzykrotnie wydłużono czas jego pisania. Dodatkowo wykładowca przeprowadzający egzamin nie był osobą kompetentną, ponieważ jest specjalistą z innej dziedziny. Zdaniem skarżącej jest to niezgodne z § 15 pkt. 1 regulaminu studiów oraz z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U.2021, poz. 478), co uzasadnia wniosek o uchylenie "decyzji Rektora z dnia [...]". Do przedmiotowej skargi dołączono e-mail, w którym biuro Rektora przekazało odpowiedź Rektora na złożony w dniu 15 czerwca 2021r. wniosek skarżącej . W odpowiedzi na skargę, Rektor wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie w przypadku uznania, że skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, o jej oddalenie, oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Organ podniósł, że przekazana skarżącej informacja stanowi jedynie akt prawa wewnątrzzakładowego i co za tym idzie, nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wywodził organ, jedną z podstawowych zasad funkcjonowania uczelni publicznej jest zasada autonomii wyrażona zarówno w Konstytucji jak i ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Autonomię tę należy rozumieć nie tylko jako proces decyzyjny w zakresie kształcenia czy posiadania przez uczelnię osobowości prawnej, w tym własnego mienia, ale również jako "samoprawodawczość", przez którą należy rozumieć przyznaną przez normy prawne zawarte w powszechnie obowiązujących aktach normatywnych kompetencję do ustanawiania przez uczelnię norm postępowania o charakterze wewnątrzzakładowym. Granice tej autonomii są przy tym wyznaczane przez normy prawa powszechnie obowiązującego. Nie każda zatem decyzja podjęta w uczelni publicznej stanowi automatycznie decyzję administracyjną. Niezależnie od powyższego, organ wyjaśnił, że wyznaczenie innego nauczyciela akademickiego do przeprowadzenia spornego egzaminu było uzasadnione, ponieważ na skarżącą wpływały skargi w zakresie min. niewłaściwego prowadzenia zajęć i jej nagannego zachowania w stosunku do studentów. Dodatkowo organ wskazał, że kwestionowany przez skarżącą egzamin odbył się rok wcześniej, studenci uzyskali już z niego oceny, a część z nich ukończyła nawet studia. W sprawie zaistniały zatem nieodwracalne skutki, co również uzasadnia brak możliwości unieważnienia i ponownego przeprowadzenia egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Natomiast skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 , poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych. Natomiast granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto jak wynika dalej z przepisów § 2a i § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w : 1/ sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, 2/ w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyszczególnienie w cytowanym wyżej przepisie art.3 § 2 , § 2a i § 3 p.p.s.a. wymienionych wyżej aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych . Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Określając zatem - z punktu widzenia wskazanej wyżej kognicji sądu administracyjnego przedmiot skargi w analizowanej sprawie , rozważyć należy, czy zaskarżona czynność polegająca na niewyrażeniu przez Rektora wyższej uczelni zgody na ponowne przeprowadzenia egzaminu z określonego przedmiotu jest czynnością , o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić należy ,że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami , a mianowicie : - po pierwsze, nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - po drugie , musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie , musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - po czwarte , musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte , musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011 ) . W badanej sprawie przedmiotem kontroli jest podjęta przez Rektora czynność w zakresie nie wyrażenia zgody na ponowne przeprowadzenie egzaminu z przedmiotu [...] na kierunku [...] w roku akademickim 2019/2020, której adresatem jest wyłącznie skarżąca. Zarówno z treści czynności będącej przedmiotem osądu , jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jej zastosowania wynika, że nie spełnia ona wskazanych powyżej w tiret drugie kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady administracyjne zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, aktów organów uczelni dotyczących sfery aktów administracyjnych wewnętrznych, nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych. Wynika to z faktu, że jednostronne działania prawne organów zakładu, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku, nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych (por. E. Ochendowski: Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie wewnętrzne akty zakładowe, nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, zatem wywierające bezpośredni skutek na zewnątrz. Przykładowo do takich aktów zewnętrznych należą m.in.: rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra, decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra, decyzja o nadaniu stopnia naukowego, decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe, czy decyzja o skreśleniu z listy studentów lub o odmowie przyznania stypendium . Natomiast do zdarzeń niepodlegających reżimowi k.p.a. w judykaturze zalicza m.in.: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r., SA/Wr 227/87), czy odmowę udzielenia przez organ szkoły wyższej urlopu dziekańskiego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 1990 r., SA/Kr 368/90, pub. OSP 1992/2/26). Spajając tę część rozważań , stwierdzić należy, że kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zaś rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w takich wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 18 września 2012r., I OSK 1583/12). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2021, poz. 478), organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Skoro zatem istnieje możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni, oznacza to, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym uznać należało, że kwestia ( sprawa) zgłoszenia przez nauczyciela akademickiego Rektorowi wyższej uczelni potrzeby ponownego przeprowadzenia egzaminu w miejsce egzaminu, który odbył się rok wcześniej dotyczy stosunku wewnętrznego pomiędzy zakładem a tym nauczycielem i tym samym nie mieści w żadnej z wymienionych na wstępie w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych Kwestie te podlegają weryfikacji tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w statucie uczelni oraz regulaminie studiów, a zatem nie można ich uznać za akty o charakterze zewnętrznym. Nie wymagają one wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej, bowiem nie wywierają bezpośrednio jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. W konsekwencji takie akty lub czynności podejmowane w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej. Stwierdzenie powyższego oznacza , skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych ( art. 3 § 2 i 3 oraz art.4 p.p.s.a ) podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w tenorze postanowienia.