II SAB/Go 214/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I.Ż. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego I.Ż. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, iż bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego I.Ż. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 2 listopada 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga z dnia [...] października 2021 r. I.Ż. na bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2021r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: I.Ż. w dniu 27 września 2021 r. przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej (za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP) zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) treści ewidencji wpływu wniosków dotyczących rejestracji pojazdów za okres od 1 września 2021 r. do dnia udzielenia informacji, 2) treści ewidencji załatwionych wniosków dotyczących rejestracji pojazdów za okres od 1 września 2021 r. do dnia udzielenia informacji. W związku z powyższym wnioskiem organ w piśmie z dnia [...] października 2021 r., powołując się na art. 64 § 2 i 46 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 11 marca 2021 r. ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), wezwał wnioskodawcę do wskazania przesłanki ustawowej do uzyskania informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ podał, iż informacja, której dotyczy wniosek strony stanowi informację przetworzoną, gdyż Wydział Komunikacji nie prowadzi ewidencji odrębnie dla wniosków o rejestrację i ich realizację, a wyodrębnienie tych danych wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Stąd za konieczne organ uznał wskazanie przez wnioskodawcę na szczególnie istotne dla interesu publicznego udostępnienie żądanej informacji. Następnie w dniu [...] października 2021 r. wydane zostało przez organ zawiadomienie nr [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o pozostawieniu wniosku I.Ż. z dnia [...] września 2021 r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał na okoliczności sprawy, w tym skutecznie dokonane przez organ wezwanie wnioskodawcy o podanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. , w związku z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako przetworzonej, które to doręczenie nastąpiło w dniu 4 października 2021 r. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego w w/w wezwaniu organ uznał pozostawienie wniosku bez rozpoznania za uzasadnione. W złożonej przez I.Ż. skardze na bezczynność Starosty strona wskazała, że nie udostępniono mu wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydano stosownej decyzji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie skarżonego organu do wydania w określonym terminie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, nie precyzując podstawy w tym zakresie lub o jej oddalenie wskazując, iż nie wykazano, aby organ nie podjął czynności i zaniechał swoich obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga I.Ż. na bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia informacji publicznej, której zażądał skarżący we wniosku z dnia [...] września 2021 r. Ustawa o dostępie informacji, znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, stanowiąc rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – w tym o ich: (a) statusie prawnym lub formie prawnej, (b) organizacji, (c) przedmiocie działalności i kompetencjach, (d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, (e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, (f) majątku, którym dysponują (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) – informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (zob. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (udostępnienie wiążące się z dodatkowymi kosztami). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, a wnioskodawca nie zaaprobował odmiennego sposobu lub formy) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W świetle przytoczonych przepisów u.d.i.p. stwierdzić należy zatem, iż na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy pismem, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, ponieważ nie jest to informacja publiczna, nie posiada jej lub w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości i nie było to kwestionowane przez strony, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021 r. stanowi informację publiczną oraz że skarżony organ jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji dane dotyczą treści ewidencji prowadzonej przez organ w związku z rejestracją pojazdów, co pozwala zakwalifikować tę informacja do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W tym zakresie, jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, organ uznał, iż informacja objęta wnioskiem z [...] września 2021 r. stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na konieczność jest wyodrębnienia i usunięcia wrażliwych danych. Z tych względów organ, mając na uwadze, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wskazania tejże ustawowej przesłanki, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W następstwie zaś braku odpowiedzi na w/w wezwanie organ wydał ,,zawiadomienie" w trybie art. 64§ 2 k.p.a. o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania, uznając sprawę z wniosku z [...] września 2021 r. za zakończoną. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do postępowania o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero do decyzji wydawanych w oparciu o przepisy u.d.i.p., na co wprost wskazuje wprost treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższych względów zdaniem Sądu nie istniały więc, wbrew przekonaniu skarżonego organu, podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie wezwania wnioskodawcy o wskazanie ustawowej przesłanki wystąpienia istotności udostępnienia wnioskowanej informacji dla interesu publicznego i następnie pozostawienia w związku z powyższym wniosku skarżącego bez rozpoznania. Odnośnie informacji przetworzonej, choć na tym etapie postępowania zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie przedwczesne byłoby wiążące rozstrzygnie o charakterze wnioskowanej przez skarżącego informacji, wskazać należy, iż ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na jednoznaczne odróżnienie informacji publicznej prostej i przetworzonej. W tym zakresie znaczenia w/w pojęć wypełnione zostało przez doktrynę i orzecznictwo, w których przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a zatem tam gdzie zasadnicza treść informacji nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest określana jako jakościowo nowa informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez przedmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Czasem informację przetworzoną może stanowić nawet suma informacji prostych. Szczególnie, gdy szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16 r., z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA). Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Przy czym podkreślić należy, iż brak wykazania takiego powodu nie jest, jak w przedmiotowej sprawie uznał organ, brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej – który uniemożliwiałby nadanie temu wnioskowi biegu – lecz jego "brak merytoryczny", uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku. W konsekwencji nieuzupełnienie tego "braku" przez wnioskodawcę nie daje organowi podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji, nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku. Brak (w tym niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartą na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z 17 maja 2005 r., II SA/Wa 481/05; z 24 listopada 2011 r., II SA/Go 667/11; z 7 marca 2013 r., II SA/Po 1060/12; z 17 czerwca 2014 r., IV SA/Po 316/14 , CBOSA). Dodać też należy, że w motywach takiej decyzji organ powinien w każdym przypadku wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Jeżeli wnioskodawca w ogóle nie zareagował na wezwanie organu co do wykazania istotności interesu publicznego, podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12, CBOSA). Skoro u.d.i.p. przewiduje następujące formy załatwienia wniosku: 1) udostępnienie żądanej informacji publiczną w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., 2) decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy występują ustawowe przeszkody (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), lub decyzja o umarzeniu postępowania, (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), 3) poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ administracji publicznej, do którego skierowany został wniosek z dnia [...] września 2021 r. nie zastosował żadnej z wymienionych powyżej form załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji gdy strona nie wykazała istotnego interesu publicznego, przy zakwalifikowaniu przez organ informacji jako przetworzonej, nie jest dopuszczalną formą zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W takich okolicznościach bowiem dopuszczalną w świetle u.d.i.p. formą rozpoznania wniosku przez organ jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem, jak wykazano powyżej, sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącego z [...] września 2021r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p., a na to wskazują akta sprawy, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt. I sentencji wyroku). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. Zdaniem Sądu organowi nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy przypisać oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także należy uwzględnić czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku i czynności jakie podjął. W ocenie Sądu uwzględnić należy przede wszystkim, iż organ w przedmiotowej sprawie w terminie do rozpoznania wniosku z [...] września 2021 r. skierował do skarżącego wezwanie o wykazanie istotności uzyskania informacji publicznej dla interesu publicznego, które zawierało błędny rygor, ale zastosowanie przez organ błędnego trybu w realiach niniejszej sprawy spowodowane było brakiem wiedzy organu co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd uznał, iż stwierdzonej w sprawie bezczynności organu nie ma podstaw do przypisania charakteru rażącego. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.