II GSK 1450/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 139/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi [...] ( dalej: Skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniach [...] czerwca do 1 sierpnia 2014r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie Skarżącego, w zakresie sposobu wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Czasowy zakres kontroli obejmował okres od dnia 1 grudnia 2013r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. W wyniku tej kontroli decyzją z dnia [...] września 2014r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 8150 zł., za stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia polegające na: – niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie, – przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, – skróceniu dziennego czasu odpoczynku, – okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każda wykresówkę, – udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień, – nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców ( Dz.U. nr 92 poz.879 z zm., dalej ustawa o czasie pracy kierowców) Po rozpatrzeniu odwołania GITD decyzją z dnia [...] lipca 2015r., uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.600 zł. Wskazując na poszczególne stwierdzone uchybienia GITD wskazał, że: 1.w zakresie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. - Skarżący nie zgłosił organowi, który udzielił licencji nr [...] zmiany danych, o którym mowa w art. 7a u.t.d., tj. zbycia pojazdu o nr rej. [...]- data zbycia [...] czerwca 2008r., [...]– data zbycia [...] lipca 2007r., [...]– data zbycia [...] czerwca 2012r. W przypadku zmiany danych dotyczących pojazdów o nr rej. [...], z datą zbycia [...] czerwca 2008r. i pojazdu o nr rej. [...] z datą zbycia [...] lipca 2007r. organ I instancji niezasadnie nałożył kary pieniężne. W tych dniach wprawdzie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji, jednak niespełnienie tego obowiązku nie było sankcjonowane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu, stąd odnośnie tych pojazdów nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia opisanego obecnie w załączniku nr 3 do przywołanej ustawy w lp. 1.4. Natomiast w przypadku pojazdu o nr rej. [...], samochód ten pozostawał zgłoszony do licencji nr [...], sprzedany natomiast został w czerwcu 2012r., a więc w okresie objętym kontrolą i nadal istniał po stronie przedsiębiorcy obowiązek wykonania zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. W zakresie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d., zdaniem organu - strona wynajęła od [...] ciągnik siodłowy o nr rej. [...] na okres od 17 marca 2014r. do 28 marca 2014r., który to pojazd nie został zgłoszony do licencji. Pojazd ten był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym wobec tego pojazdu istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia wyniosła 1.600 zł. 2. co do naruszenia lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ II instancji, w oparciu o dane zawarte na okazanych do kontroli wykresówkach uznał, że: - kierowca [...], w dniu 11 marca 2014r. nie przekroczył maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 19 minut, jak stwierdził organ I instancji, - kierowca [...], przekroczył w dniu 1 kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu, bez wymaganej przerwy o 30 minut, - kierowca [...] przekroczył w dniu 29 kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 50 minut. 3. w zakresie naruszenia Ip. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., wskazał, że kierowcy [...] skrócili swój dzienny czas odpoczynku. 4. co do naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stwierdził braki na odwrotach wykresówek, co do kresów aktywności kierowcy [...] oraz [...]. 5. co do naruszenia lp. 6.3.9 załącznika nr 3 u.t.d., organ stwierdził, że przedsiębiorca okazał niepełne dane o okresach aktywności kierowcy [...], 6. co do naruszenia lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji wskazał, że [...] osobiście prowadzący pojazdy w okresie od godziny 07:09 dnia 19 marca 2014r. do godziny 13:39 dnia 19 marca 2014r. przekroczył maksymalny czas pracy bez wymaganej przerwy o 12 minut. Łączna suma kar wyniosła, zdaniem organu odwoławczego, 5.600,00 zł. W skardze do Sądu I instancji, Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.,dalej: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem i niezrozumiale dla strony, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, przejawiające się brakiem odniesienia organu odwoławczego do argumentów strony podniesionych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 715/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wypowiedział się co do pozostałego zakresu sprawy administracyjnej. Skoro bowiem część zarzucanych Skarżącemu deliktów organ uznał za niezasadne, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia za nie kary pieniężnej, to w tym zakresie, postępowanie należało umorzyć, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc GITD winien wypowiedzieć się procesowo co do deliktów, co do których odstąpił od wymierzenia kary, a które były przedmiotem rozpatrywania przez organy obydwu instancji. Uwzględniając skargę kasacyjną GIDT, Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 738/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielił pogląd GITD, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy niezasadności części deliktów zarzuconych przez organ I instancji, organ odwoławczy winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie administracyjne. We wskazaniach zawartych w końcowej części uzasadnienia stwierdzono, że Sąd I instancji powinien uwzględnić wskazaną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, o braku podstaw do umorzenia przez organ postępowania administracyjnego w części dotyczącej naruszeń niestwierdzonych przez organ odwoławczy. W toku ponownie prowadzonego postępowania. Sąd I instancji winien również dokonać oceny jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w skardze, a następnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. ustalić, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję GITD z [...] lipca 2015 r. Za uzasadnione uznał część zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, a dotyczyło to stwierdzenia naruszenia przez organ lp. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d., polegającego na tym, że przedsiębiorca nie zgłosił organowi, który udzielił licencji nr [...] zmiany danych, o którym mowa w art. 7a u.t.d. oraz niezgłoszenia do licencji wynajęcia od [...]. ciągnika siodłowego o nr rej. [...] na okres od 17 marca 014r. do 28 marca 2014r., za które to naruszenia kara pieniężna wyniosła łącznie 1.600 zł. Stwierdził, że naruszenie określone w Op. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d. dotyczyło zdarzenia, które nastąpiło w czasie nie objętym zakresem kontroli. Generalnie bowiem przedmiotem kontroli, co podkreśla orzecznictwo, mogą być obejmowane zdarzenia objęte zakresem wskazanym w protokole kontroli. W rozpoznawanej sprawie kontrola przedsiębiorstwa Skarżącego obejmowała natomiast okres od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r., natomiast niezgłoszenie zmiany danych dotyczyło okresu innego, bowiem samochód został zbyty w dniu [...] czerwca 2012 r. Z treści decyzji (uzasadnienia) nie wynika, czy ta zmiana danych nie została dokonana w innym czasie, nie objętym kontrolą, czy też nadal i na jakiej podstawie prawnomaterialnej miała być dokonana (sankcjonowana) w czasie kontroli, a nadto czy badanie tych okoliczności było objęte upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli. Odnosząc się do drugiego z naruszeń dotyczących lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.,organ przyjął, że przedsiębiorca wynajął od [...] ciągnik siodłowy o nr rej. [...] na okres od 17 marca 2014r. do 28 marca 2014r., który to pojazd, nie został zgłoszony do licencji. Pojazd ten w ocenie organu był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym wobec tego pojazdu istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenia te nie mają jasnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i są tylko jedną z możliwych wersji, jakie można przedstawić opierając się na niepełnych dowodach. W tej mierze konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego i odniesienie się (zweryfikowanie) do twierdzeń Skarżącego przedstawionych w odwołaniu. Stwierdził iż jest to istotne uchybienie i dowodowe i argumentacyjne bowiem, co do stwierdzonych w decyzji organu I instancji naruszeń dotyczących lp. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d., Skarżący podniósł konkretne zarzuty, do których organ się nie odniósł, i których ocena nie znajduje wyraźnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd I instancji w pozostałej części decyzję uznał za zgodną z prawem. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku, GITD na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż w odniesieniu do naruszenia z Ip. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d., stwierdził naruszenie w czasie nie objętym zakresem kontroli, natomiast w odniesieniu do drugiego przypadku naruszenia Ip. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. organ przyjął, iż pojazd o nr rej. [...] był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej w związku z czym nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych, podczas gdy: - organ dokonał gruntownej analizy materiału dowodowego i wobec nałożenia kary pieniężnej przez organ I instancji, za naruszenie z lp.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w czterech przypadkach (kara pieniężna 3200 zł), organ stwierdził zasadność nałożenia kary pieniężnej jedynie za dwa przypadki ww. naruszenia (kara pieniężna 1. 600 złotych), właśnie z uwagi na fakt, iż w okresie zaistnienia uchybień za które kary nie nałożono (2007 r,. 2008 r.), Skarżący był zobligowany do zgłoszenia zmiany danych organowi, jednak za uchybienie temu obowiązkowi brak było sankcji, - organ w odniesieniu do dwóch przypadków naruszeń za które nałożył sankcję wyjaśnił, iż Skarżący zbył pojazd o nr rej. [...], dnia [...] czerwca 2012 r., a więc w okresie objętym kontrolą nadal istniał obowiązek zgłoszenia tego faktu organowi i za brak zgłoszenia tej okoliczności organowi w okresie kontroli (nie w okresie ją poprzedzającym) na Skarżącą nałożono sankcję, natomiast w odniesieniu do pojazdu o nr rej. [...] organ przyjął, iż pojazd ten strona wykorzystywała do działalności gospodarczej, w związku z czym istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 w wymaganym terminie, - organ także wbrew zarzutom Sądu I instancji odniósł się do twierdzeń strony z odwołania w tym twierdzeń dotyczących okoliczności powstania naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) wyjaśniając, iż Skarżący zbył pojazd o nr rej. [...] dnia [...] czerwca 2012 r., a więc w okresie objętym kontrolą nadal istniał obowiązek zgłoszenia tego faktu organowi i za brak zgłoszenia tej okoliczności organowi w okresie kontroli (nie w okresie ją poprzedzającym) na Skarżącego nałożono sankcję, natomiast w odniesieniu do pojazdu o nr rej. [...] organ przyjął, iż pojazd ten Skarżący wykorzystywał do działalności gospodarczej, w związku z czym istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 w wymaganym terminie. W związku z powyższym wniósł, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z kolei podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. DITD oparł skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż w odniesieniu do naruszenia z Ip. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stwierdził naruszenie w czasie nie objętym zakresem kontroli, natomiast w odniesieniu do drugiego przypadku naruszenia Ip. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., że przyjął, iż pojazd o nr rej. [...] był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Przypomnieć należy, że organ przyjął, iż wynajęty od [...] na okres 17 marca do 28 marca.2014 r. ciągnik siodłowy, nie został zgłoszony do licencji. Zdaniem organu był on natomiast, wykorzystywany przez Skarżącego, do działalności gospodarczej, w związku z czym istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Jak jednak wynika z uzasadnienia decyzji, twierdzenia te nie zostały poparte zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ, nie przedstawił choćby w lakoniczny sposób na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że wynajęty samochód był wykorzystywany do działalności gospodarczej, a nie do celów prywatnych. Zasadnie więc, Sąd I instancji przyjął, iż materiał ten został zgromadzony w niepełnym zakresie. Konieczne bowiem jest jego uzupełnienie i dokonanie na jego podstawie oceny powyższej okoliczności, również w celu zweryfikowania zarzutów, które podnosił Skarżący w toku postępowania. Brak wyjaśnienia tej kwestii, czynił przedwczesnym stwierdzenie, że istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Zwróć również należy uwagę, że w decyzji z [...] lipca 2015 r. organ uznał, że w przypadku pojazdu o nr rej [...], który został sprzedany w czerwcu 2012r ., w okresie objętym kontrolą, dalej istniał po stronie Skarżącego obowiązek zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Sąd I instancji uchylając decyzję wskazał, iż niezgłoszenie zmiany danych dotyczyło innego okres niż okres kontroli, a z decyzji nie wynika, czy zmiana danych nie została dokonana w innym czasie nie objętym kontrolą, czy też nadal i na jakiej podstawie prawnomaterialnej miała być ona dokonana w czasie kontroli, a nadto czy było ono objęte upoważnieniem do jej przeprowadzenia. Nie podzielając stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, należy odwołać się do treści art. 14 ust. 1. u.t.d. obowiązującego na moment zbycia pojazdu. Wynika z niego, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a więc zatem również tych, w przedmiocie zmian właścicielskich. Z dniem 1 stycznia 2012 r. wprowadzona została do porządku prawnego sankcja, za nie spełnienie tego obowiązku, w postaci kary pieniężnej. Z kolei od nowelizacji ww. przepisu dokonanej ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z dnia 16 maja 2013 r., poz. 567), czas do zgłoszenia zmian wynosi 28 dni, od dnia ich powstania. Podkreślić przy tym należy, iż brak zgłoszenia zmiany danych we wskazanych okresie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ww. ustawy, skutkuje tym, iż Skarżący podlegałby karze, już z momentem uchybienia wskazanego terminu. Tak więc, niewątpliwie rolą organów było również ustalenie i ocena okoliczności, wskazanych w tym zakresie, przez Sąd I instancji. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.