II SA/Ke 655/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 21 lutego 2003 r. nr VII/49/03 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE II SA/Ke 655/21 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 21 lutego 2003 r., nr VII/49/03, w sprawie przyjęcia statutów sołectw na terenie Gminy Kunów, Rada Miejska w Kunowie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "usg", przyjęła statuty sołectw: Prawęcin, Kolonia Inwalidzka, Bukowie, Biechów, Miłkowska Karczma, Kurzacze, Nietulisko Małe, Nietulisko Duże, Doły Biskupie, Kolonia Piaski, Janik, Boksycka, Udziców, Chocimów, Rudka, Małe Jodło, Wymysłów – stanowiące załączniki do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając: 1. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 usg poprzez niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami sołectw, co sprawia, że brak było jakichkolwiek kryteriów prawnych, które winny wynikać z takiej uchwały, wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone, a których to konsultacji nie może zastąpić zwyczajowe zaprezentowanie projektu uchwały na zebraniu wiejskim, które nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej; 2. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 usg poprzez: a) nadanie w § 16 pkt 3 statutów określonych załącznikami do zaskarżonej uchwały od 1 do 17 organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru sołtysa i członków Rady Sołeckiej; b) wprowadzenie w § 28 ust. 1 statutów sołectw określonych załącznikami do zaskarżonej uchwały od 1 do 17 ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej poprzez wprowadzenie wymogu obecności na zebraniu co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że Prokurator pominął literalne brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 usg, jak również okoliczność, że zakres przedmiotowy regulacji art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 usg jest różny. Pierwszy określa obowiązkowe konsultacje w przedmiocie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 usg, a drugi dotyczy konsultacji fakultatywnych. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 wprowadzający możliwość przeprowadzenia konsultacji został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie tej ustawy. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 usg został natomiast wprowadzony ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. Wykluczone jest więc stosowanie przepisu ogólnego i wcześniejszego. Organ wskazał ponadto, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg konieczne jest uprzednie faktyczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa. Zasady konsultacji nie muszą wynikać z uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 usg. Rada Miejska w niniejszej sprawie faktycznie przeprowadziła takie konsultacje i załączyła materiały tych konsultacji. Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi zapisów § 16 pkt 3 i § 28 ust. 1 statutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw Gminy Kunów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 usg zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Prokurator zasadnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 usg poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw Gminy Kunów społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko tut. Sądu zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami: z dnia 11 września 2019 r. - II SA/Ke 551/19; 23 stycznia 2020 r. - II SA/Ke 1077/19; 6 lutego 2020 r. - II SA/Ke 49/20; 12 lutego 2020 r. - II SA/Ke 55/20. W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw powyższych wyroków, posłuży się tą argumentacją w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 usg, określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi zaś, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 usg. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 usg. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., sygn. U 10/01, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a usg wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 usg w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw Gminy Kunów. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Kunów zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 usg. Wprawdzie z protokołów zebrań wiejskich dołączonych do odpowiedzi na skargę wynika, że na zebraniach tych przedstawianie były projekty statutów sołectw, zatwierdzane przez uczestników zebrań bez dyskusji. Jednak same zebrania zwoływane były przez Burmistrza Miasta i Gminy w Kunowie zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2002 r., nr 16/02, w którym nie było informacji, że przedmiotem obrad będą konsultacje w sprawie statutów sołectw. Jako jedyny cel zebrań wskazano wybór organów jednostek pomocniczych na terenie Miasta i Gminy Kunów wg załączonego harmonogramu (§ 1). Przede wszystkich jednak o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 usg przesądza niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 usg. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Tej wadliwości nie usuwa w szczególności brak uwag uczestników zebrań wiejskich do projektów statutów. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Wobec niepodjęcia uchwały na podstawie art. 5a ust. 2 usg, twierdzenie organu, że konsultacje zostały przeprowadzone nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekty nowych statutów zostały w ogóle uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektów statutów sołectw, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu, bądź protokołów. Brak jest też dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego oraz dowodów, czy projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 usg) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wynik konsultacji w sprawie statutu sołectwa nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 usg i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 usg. W sytuacji gdy brak konsultacji spowodował konieczność stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości, bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, kwestionujących treść § 16 pkt 3 i § 28 ust. 1 statutów.