II OSK 3292/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 602/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 602/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę M. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 5,79m x 2,39m z tarasem o wymiarach 1,83m x 5,79m i 1,53m x 4,22m o funkcji rekreacyjnej, usytuowanego na działce nr [...] w m-ci P. (obr. ewid[...]), będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że sporny obiekt budowlany to obiekt tymczasowy, do którego zastosowanie mają przepisy ogólne odnoszące się do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektu stałego bądź czasowego, podczas gdy obiekt został wybudowany przez [...] w B. i jako do państwowego zakładu przemysłowego mają zastosowanie przepisy wymienianych w pkt II skargi rozporządzeń zwalniające zakłady przemysłowe z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdzie w konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien uchylić decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zobowiązać organy nadzoru do rzetelnego wyjaśnienia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów odnoszących się do przedsiębiorstw przemysłowych czy rolnych; 2. art.151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją nieuprawnionego uznania przez Sąd I instancji, że "ustalenie stanu faktycznego nie budzi wątpliwości wobec tego sprawa nadaje się do wyrokowania" (str. 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy w sprawie stan faktyczny nie został ustalony wyczerpująco, w szczególności nie ustalono, czy do [...] w B. mają zastosowanie przepisy wymienianych w pkt II skargi rozporządzeń; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. gdy nie będąc związanym zarzutami, nie posiadając w pełni ustalonego stanu faktycznego, Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu, orzekając tym samym zgodnie z wolą organu oraz na niekorzyść skarżącego; 4. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy jej wykonanie powoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. nr 7 poz. 46 ze zm.) w zw. z § 5 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.) w zw. z § 41 ust 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 roku w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29) poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia., że w okresie obowiązywania ustawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu; 2. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z § 9 ust 3 pkt 2 lit c Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w okresie obowiązywania ustawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, co skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 1. ust 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 nr 7 poz. 46 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu obiektu budowlanego skarżącego za "budynek tymczasowy", w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że ustawa prawo budowlane z 1961 roku "nie zawierała definicji budynku ani definicji tymczasowego obiektu budowlanego" (str. 4 uzasadnienia wyroku), podczas gdy art. 1 ust. 4 pkt 2 oraz pkt 3) definiuje zarówno "budynek", jak i "tymczasowy obiekt budowlany; 4. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że sporny obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 5. § 4 ust. 1 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państzuowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.), § 41 oraz § 44 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz, U. Nr 4, poz. 29) oraz § 19 i 44 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepisy te odnoszą się do budynków stałych i czasowych, nie zaś do budynków związanych z działalnością zakładów przemysłowych; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z tarasem o funkcji rekreacyjnej, orzeczonego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowe były ustalenia, że w latach 70-tych ubiegłego wieku na przedmiotowej działce wybudowany został obiekt kontenerowy, przykryty dachem, z dobudowanym tarasem i użytkowany jako budynek rekreacyjny. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji wywód prawny wskazujący na to, że zarówno w świetle art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. na budowę budynków stałych i tymczasowych wymagane było pozwolenie na budowę. Organ przeprowadził przy tym analizę przepisów: – rozporządzenia z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego; – rozporządzenia z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym; – rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, z których wywiódł obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego budynku o funkcji rekreacyjnej. Wobec tego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało aby przedmiotowy obiekt zrealizowany został na podstawie pozwolenia, organy nadzoru zastosowały tryb właściwy dla samowoli budowlanej, stosownie do przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Badając przesłanki legalizacji, ustalono na podstawie obowiązujących w kolejnych latach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, że teren na którym posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany o funkcji rekreacyjnej nie był i nie jest przeznaczony pod takiego rodzaju zabudowę. W takich okolicznościach sprawy uprawnione było stanowisko organów nadzoru budowlanego co do obowiązku orzeczenia rozbiórki, a tym samym zasadne stało się oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z 1961 r. zgodzić się należało, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki błędnie wskazał za organami, że w ustawach z 1961 r. i 1974 r. brak było definicji "budynku" oraz "tymczasowego obiektu budowlanego". podczas gdy pojęcia te zostały określone w wymienionych przepisach ustawy z 1961 r. Odpowiednich definicji nie zawierała jednak ustawa z 1974 r., przy czym Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że w obu reżimach prawnych do obiektów budowlanych zaliczono były budynki stałe i tymczasowe. Rację ma jednak strona skarżąca, że Sąd Wojewódzki bez należytej weryfikacji zaakceptował kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budynku tymczasowego. Mianowicie błędnie przyjął organ odwoławczy, że sam brak fundamentów świadczy o nietrwałym połączeniu przedmiotowego obiektu z gruntem, a tym samym jego tymczasowości. Istotne znaczenie miał fakt, że obiekt kontenerowy przykryty został dachem, połączony jest z dobudowanym tarasem oraz posiada przyłącze energetyczne, a więc przystosowany został do trwałego użytkowania jako domku rekreacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, str. 39 i powołane tam orzeczenia NSA). Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej konstrukcja przedmiotowego obiektu i sposób jego posadowienia świadczą o trwałym związaniu z gruntem, co potwierdza okoliczność użytkowania go jako domku letniskowego od kilkudziesięciu lat. Rzecz jednak w tym, że przypisanie spornemu obiektowi cech tymczasowości nie miało znaczenia w świetle przepisów zastosowanych w sprawie, jako podstawa orzeczonego nakazu rozbiórki. W obu ustawach Prawo budowlane z 1961 r. i 1974 r. pojęcie "obiektu budowlanego" obejmowało budynki stałe i tymczasowe oraz stałe i tymczasowe budowle (art. 1 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). W rezultacie wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dotyczył budynku tymczasowego i stałego, co w konsekwencji odnosiło się do przedmiotowego "domku letniskowego", przy uwzględnieniu, że w przepisach rozporządzeń wykonawczych wymienionych wyżej brak było zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu obiektu. Niezasadnie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na pominięcie przez Sąd Wojewódzki okoliczności, że obiekt został wybudowany przez [...] w B., a więc państwowy zakład przemysłowy zwolniony z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie przepisów § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia z 1961 r., § 41 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia z 1973 r., § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c) cyt. wyżej rozporządzenia z 1975 r. Po pierwsze, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do rozważania przez Sąd Wojewódzki możliwości zastosowania wymienionych przepisów w niniejszej sprawie zwłaszcza, że skarżący nie przedstawił w skardze zarzutu w tym zakresie. Po drugie, organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku ustalania wszelkich możliwych teoretycznie okoliczności warunkujących zastosowanie zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę skoro skarżący nie podejmował żadnej inicjatywy w tym kierunku. Po trzecie, przewidziane w podanych przepisach rozporządzeń zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmowało budynki w obrębie zakładów energetycznych, górniczych, przemysłowych oraz na obszarach kolejowych i na lotniskach, a więc wyłącznie takich budynków, których charakter związany był z funkcją podstawową realizowaną "w obrębie" zakładu, a nie na jakimkolwiek terenie będącym w jego dyspozycji. Tym samym nie sposób przyjąć, że budowa przedmiotowego domku rekreacyjnego (letniskowego) mogła być objęta wymienionymi regulacjami szczególnymi. Z tych wszystkich względów akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz podjętego orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.