II OSK 570/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 664/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 664/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 12 sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w dniu 2 lipca 2020r. A. S. i M. L. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym na działkach nr ewid. gr. ... i ..., obr. ... przy ul. F. w B.. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast budowa tychże obiektów, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dalej powołując się na art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) organ wyjaśnił, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z uwagi zatem na fakt, iż wnioskowana inwestycja podlega jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi to dla jej wykonania nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie organ uznał, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. L. wskazując, że w późniejszym postępowaniu przed organem budowlanym, którym jest również Prezydent Miasta B., organ hipotetycznie może dojść do przeciwstawnych wniosków. Odrębne odwołanie od decyzji z 15 lipca 2020r. złożyła też A. S. Pismem z dnia 17 lipca 2020r. A. S. cofnęła jednak złożone odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołań A. S. i M. L. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 15 lipca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że skoro budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7 m3 na dobę nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to dla jej wykonania nie jest również wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Realizacja przedmiotowej inwestycji, jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymaga zaś wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła A. S. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W dalszej części rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, a nie z tych, które zostały w niej podniesione. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 12 sierpnia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które po rozpatrzeniu odwołania A. S. i odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 lipca 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Tymczasem, co ewidentnie uszło uwadze Kolegium, odwołanie wniesione przez A. S. zostało przez nią cofnięte pismem z dnia 17 lipca 2020 r., a oświadczenie o cofnięciu zostało przesłane do Kolegium w dniu 31 lipca 2020 r. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez Kolegium w sytuacji, gdy doszło do skutecznego cofnięcia odwołania przez A. S., czego nie uwzględnił organ. Sąd przypomniał, że czynność procesowa wniesienia odwołania oparta jest na zasadzie rozporządzalności. Decyzja co do jej dokonania zależy od woli strony. Możliwość kontroli decyzji w trybie odwoławczym jest uprawnieniem strony, więc strona może z tego uprawnienia również zrezygnować i nie składać odwołania. Decyzja strony w tym zakresie nie jest poddana żadnym ograniczeniom. Nieco inaczej przedstawia się jednak sytuacja, gdy odwołanie zostało już wniesione, przez co uruchomiło tryb postępowania odwoławczego, a strona zdecydowała się je cofnąć. W tej kwestii zasada rozporządzalności doznaje ograniczenia, ponieważ cofnięcie takie podlega kontroli organu odwoławczego. Wynika to wprost z treści art. 137 k.p.a., który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skuteczność żądania cofnięcia odwołania uzależniona jest zatem od oceny organu odwoławczego. Organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 137 zd. drugie k.p.a. Tego rodzaju ocena musi znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ocena ta sprowadza się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem oraz interesem społecznym. W razie oceny, że czynność ta prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie wywołuje ona skutku, a organ odwoławczy jej nie uwzględnia. Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego formy procesowe działania organu wskazują, że o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania organ odwoławczy orzeka w formie niezaskarżalnego postanowienia, które może być kwestionowane wraz ze skargą na decyzję odwoławczą. Natomiast w przypadku, jeżeli organ nie dopatrzy się negatywnych przesłanek cofnięcia odwołania, czynność ta jest w pełni skuteczna i powoduje utratę kompetencji do dalszego procedowania i merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z cofniętym odwołaniem staje się bezprzedmiotowe, a jedyną właściwą formą jego zakończenia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego zaistniała sytuacja, w której jedna ze stron postępowania, a mianowicie A. S. cofnęła wniesione przez siebie odwołanie. Czynność ta miała miejsce w dniu 23 lipca 2020 r., a oświadczenie w tym zakresie zostało doręczone Kolegium w dniu 31 lipca 2020r. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, SKO zobowiązane było – w oparciu o art. 137 k.p.a. – skontrolować dopuszczalność takiej czynności. Wynik tej kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej czynności procesowej, tj. w postanowieniu o odmowie uwzględniania cofnięcia odwołania bądź w przypadku, gdy organ nie dopatrzył się przesłanek negatywnych z art. 137 k.p.a., w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania tej strony postępowania. Z przedstawionych sądowi akt sprawy nie wynika jednak, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w przedstawiony wyżej sposób dokonało oceny złożonego oświadczenia o cofnięciu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd powołał się na fakt, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o odmowie uwzględnienia czynności cofnięcia odwołania przez A. S., co pozwala na przyjęcie, że organ nie dopatrzył się negatywnych przesłanek z art. 137 k.p.a. O powyższym świadczy również rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w wydanej przez niego decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium nie dopatrzyło się bowiem naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę, w wyniku odwołania pochodzącego również od A. S.. Skoro cofnęła ona odwołanie, a organ nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania skuteczności tej czynności, to właściwą formą powinna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem A. S. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem organ, wbrew wspomnianej regulacji, wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę w wyniku odwołania obu stron postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności oceni oświadczenie A. S. o cofnięciu odwołania i w przypadku stwierdzenia braku negatywnych przesłanek z art. 137 k.p.a., wyda w tym zakresie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a następnie jeszcze raz odniesie się merytorycznie do zarzutów odwołania wniesionego przez M. L. wydając w tym zakresie odpowiednie rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnienie skargi strony przeciwnej w sytuacji braku ku temu podstaw ze względu na niewystąpienie przesłanki cofnięcia odwołania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 137 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec znajdujących się w aktach sprawy dokumentów świadczących o cofnięciu przez stronę przeciwną swego oświadczenia o wycofaniu odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwych ustaleń w sprawie, w konsekwencji czego przyjął błędnie, że skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2020 r. cofnęła odwołanie, z konsekwencjami procesowymi wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia decyzji merytorycznej rozpoznającej sprawę, lecz w sytuacji gdy skarżąca cofnęła odwołanie, powinien sprawdzić dopuszczalność tej czynności i wydać postanowienie stosownie do art. 137 k.p.a., bądź podjąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą. Niewątpliwie ocena Sądu Wojewódzkiego byłaby prawidłowa, gdyby nie fakt, że w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający wycofanie oświadczenia o cofnięciu odwołania na decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mianowicie z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 1 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej odwołania i złożyła oświadczenie o "wycofaniu swojego wycofania". W takim stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, skoro jej wcześniejsze pismo o cofnięciu odwołania zostało anulowane późniejszym oświadczeniem i żądaniem rozpoznania odwołania. W związku z tym, że czynności procesowe wniesienia odwołania i cofnięcia odwołania oparte są na zasadzie rozporządzalności z ograniczeniami wynikającymi z art. 137 k.p.a., to w okolicznościach niniejszych sprawy należało uznać za skuteczną czynność skarżącej z 1 sierpnia 2020 r. o wycofaniu wcześniejszego oświadczenia w przedmiocie cofnięcia odwołania. Brak jest podstaw w procedurze administracyjnej, aby odmówić stronie uprawnienia do odwołania oświadczenia o cofnięciu odwołania, o ile postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. Z tych względów należało uznać, że wadliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji, z przyczyn wskazanych przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a.