II OSK 53/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Iława od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 624/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Iława na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. alt II SA/Ol 624/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Miejskiej Iława na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Iławskiego z 11 kwietnia 2017 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 9 grudnia 2016 r. Gmina Miejska Iława złożyła do Starosty Iławskiego wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...]w miejscowości I.przy ul. K. Postanowieniem z [...] 2017 r. Starosta Iławski nałożył na Gminę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku poprzez uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie dotyczącym m. in. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXII/228/12 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 11 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 1907; dalej "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"). Następnie wymienioną wyżej decyzją z [...] 2017 r. Starosta Iławski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...] oraz infrastruktury technicznej na działce nr [...] (po zmianie zagospodarowania terenu – nieobjętej wnioskiem), obr. [...] w miejscowości I.przy ul. K. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). W uzasadnieniu swojego orzeczenia Starosta Iławski wskazał, że Gmina nie wykonała wszystkich obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z [...] 2017 r. Obowiązki, których nie wykonała Gmina dotyczyły dostosowania charakteru zabudowy (wysokości budynku, ilości kondygnacji i rodzaju dachu) i przeznaczenia terenu (usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właścicielami) określonego w planie miejscowym. W szczególności organ podkreślił, że uzupełniony projekt budowlany nie spełnia nałożonej przez plan miejscowy funkcji terenu tj. zabudowy usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela, ponieważ projekt budowlany dotyczy wyłącznie funkcji mieszkaniowej. Decyzja Starosty została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił zaś skargę na decyzję organu II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji wniosła Gmina, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona przez Gminę Miejską Iława decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego naruszała dyspozycję art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez: a. błędne przyjęcie, że w sprawie w toku I i II instancji wyczerpująco zebrano i oceniono materiał dowodowy oraz wyczerpująco wyjaśniono stan faktyczny, b. naruszenie zasady prawdy materialnej i zasady swobodnej oceny dowodów, c. naruszenie obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, d. brak uwzględnienia przez organ administracji obowiązku równego traktowania stron, e. nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona przez Gminę decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego naruszała prawe materialne tj.: a. dyspozycję § 16 ust. 4 pkt 2 oraz § 16 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie, b. dyspozycję § 60 ust. 7 pkt 5 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na jego nieprawidłowej wykładni, c. dyspozycję art. 35 § 1 oraz art. 35 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że złożony przez Gminę Iława projekt budowlany nie spełniał wszystkich określonych przepisami wymagań, co uzasadniało wydanie przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. dyspozycję art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz 35 § 1 oraz art. 35 ust. 3 Pr. bud. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że złożony przez Gminę Miejską Iława projekt budowlany nie spełniał wszystkich określonych przepisami wymagań, co uzasadniało wydanie przez organ decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowne zatwierdzenia projektu budowlanego, b. dyspozycję § 8 ust. 2 pkt 8 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawne szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), polegające na nieprawidłowej ich wykładni, c. dyspozycję § 16 ust 4 pkt 2, § 16 ust. 5 pkt 1, § 60 ust. 7 pkt 5 oraz 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieprawidłowej jego wykładni. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne okazały się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81 a § 1 K.p.a. Starosta prawidłowo przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe i zgromadził kompletny materiał dowodowy, co zostało następnie potwierdzone przez organ odwoławczy oraz zaaprobowane przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Gmina nie wywiązała się z obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu miejscowego, będąc do tego zobowiązaną postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Nie można zatem uznać, aby orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skoro decyzje organów I i II instancji wydane zostały na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę znajduje zaś swe odzwierciedlenie w materiale dowodowym, z którego wprost wynika, że Gmina nie doprowadziła projektu budowlanego do zgodności ustaleniami planu miejscowego. Podkreślić należy przy tym, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem organów, że przedłożony przez Gminę projekt budowlany nie był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska Skarżącej kasacyjnie, że organ odwoławczy naruszył art. 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego wskazuje podstawę rozstrzygnięcia, którą jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto na przyczyny, dla których rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przyczyny te związane są z niezgodnością przedłożonego przez Gminę projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest w tym zakresie jednoznaczne, jasne i wyczerpujące. Wskazać należy przy tym, że w odwołaniu wniesionym przez Gminę podniesione zostały jedynie okoliczności związane z kwestią zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Bezzasadne są zatem twierdzenia skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wprost wynika, że poddał on analizie kluczowe dla sprawy zagadnienie zgodności projektu z planem miejscowym. Ponadto zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś, jaki potencjalny wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazywane przez nią zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 4 pkt 2 oraz § 16 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, § 60 ust. 7 pkt 5 i 7 planu miejscowego oraz art. 35 § 1 oraz art. 35 ust. 3 Pr. bud. Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego ustala się następujące zasady określania wysokości budynków – przy uzupełnianiu zabudowy obowiązuje nawiązanie do wysokości budynków w sąsiedztwie. Zaś zgodnie z § 16 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego określa się następujące zasady kształtowania dachów – przy uzupełnianiu zabudowy obowiązuje nawiązanie do rozwiązań dachów budynków sąsiedzkich w zakresie pokrycia i ustawienia kalenic. Prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie wymienione postanowienia planu miejscowego nie znajdowały zastosowania. Odnoszą się one bowiem do uzupełnienia istniejącej zabudowy, co w sprawie nie miało miejsca. Ponadto § 16 ust. 4 pkt 2 oraz § 16 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego stanowią jedynie ogólne zasady uszczegółowiane następnie wiążąco w ustalenia dla terenów określonych poszczególnymi symbolami. Wprost wskazuje na to brzmienie § 16 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, zgodnie z którym podstawą do projektowania są wskaźniki określone w § 13 i uszczegółowione w dziale III. W przywołanym w skardze kasacyjnej § 60 ust. 7 planu miejscowego, zlokalizowanym w dziale III planu miejscowego, znajdują się zaś szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami F-UPM. Takim zaś symbolem oznaczony jest teren objęty wnioskiem Gminy o udzielenie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie projektowane przez Gminę budynki stanowią obiekty parterowe z dachami płaskimi. Zgodnie zaś z ustaleniami planu miejscowego wskazanymi w § 60 ust. 7 pkt 6 wysokość zabudowy jednorodzinnej ustalono na 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, zaś w § 60 ust. 7 pkt 7 dachy budynków jednorodzinnych ustalono jako wysokie, wielospadowe lub dwuspadowe naczółkowe, nachylenie połaci dachowych 25º - 45º. Sposób sformułowania tych przepisów aktu prawa miejscowego wyraźnie wskazuje, iż określają one bezwzględnie obowiązujące także w zakresie minimalnym wymogi dotyczące ilości kondygnacji w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, a nie tylko maksymalną dopuszczalną ilość kondygnacji. Na powyższe wskazuje dodatkowo porównanie § 60 ust. 7 pkt 6 planu miejscowego z innymi jednostkami redakcyjnymi tegoż aktu, gdzie wskazano przykładowo, że ilość kondygnacji wynosić może 1 do 2 (§ 38 ust. 1 pkt 3), czy też ustalono dopuszczalną wysokość zabudowy jako do 3 kondygnacji (§ 35 ust. 3 pkt 2 lit. c). Ze sposobu sformułowania § 60 ust. 7 pkt 7 planu miejscowego wynika natomiast, iż charakter bezwzględnie obowiązujący ma także zapis ustanawiający tzw. widełki, w których musi się mieścić nachylenie połaci dachowych. Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, że już tylko z tych przyczyn projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie wysokości budynków, ilości kondygnacji i rodzaju dachów. Prawidłowe było w tym zakresie stanowisko organów, które zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Ponadto, co trafnie zauważył Sąd I instancji, dla terenów oznaczonych symbolem F-UPM plan miejscowy przewiduje podstawowe przeznaczenie w postaci zabudowy usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela. Plan miejscowy w § 60 ust. 7 pkt 2 wskazuje przy tym, że część mieszkalna nie może być wyodrębniona jako oddzielna nieruchomość i nie może stanowić samodzielnej własności. Niezgodne są zatem z ustaleniami planu miejscowego budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z infrastrukturą techniczną, o których mowa w przedłożonym przez Gminę projekcie budowlanym. Organy i Sąd I instancji słusznie dostrzegli, że projekt budowlany odnosi się jedynie do funkcji mieszkaniowej, nie uwzględnia zaś funkcji zabudowy usług produkcyjnych i składów. Bezpodstawne są przy tym twierdzenia skargi kasacyjnej o etapowym realizowaniu inwestycji. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że pełny i zgodny z prawem jest przedłożony projekt budowlany obejmujący budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą. Skarżąca kasacyjnie podnosi również, że funkcja składu realizowana jest bez wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych, zatem projekt budowlany odnoszący się do budynków mieszkaniowych odnosi się także do realizacji funkcji składu. Takiego poglądu nie można zaakceptować. Prowadzi on bowiem wprost do obejścia prawa. Funkcja składu, jako podstawowa funkcja terenów oznaczonych symbolem F-UPM, wymaga bowiem budowy obiektów budowlanych. Zastosowanie zatem znajdzie w tym wypadku § 60 ust. 7 planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że projekt budowlany musi przewidywać funkcje związane również z realizacją funkcji składu. Sąd słusznie wskazał za to, że Gmina nie przedłożyła projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. dla całego zamierzenia inwestycyjnego tj. obejmującego również zabudowę działek obiektami obejmującymi usługi produkcyjne i składy. Zauważyć trzeba, iż ze sformułowania § 60 ust. 7 planu miejscowego jednoznacznie wynika, że dla spełnienia wymogów wynikających dla przedmiotowego terenu z postanowień tego aktu prawa miejscowego nie jest wystarczające wskazanie na planie zagospodarowania działek objętych wnioskiem terenów przeznaczonych do składowania, skoro prawodawca lokalny wyraźnie wskazał, iż zasadniczym ich podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja zabudowy usług produkcyjnych i składów, co oznacza nie prowadzenie usług produkcyjnych i składowania na wolnym powietrzu, lecz właśnie realizację obiektów budowlanych (czyli zabudowy) służących wykonywaniu tych funkcji. Co za tym idzie za oczywiście bezzasadne i zmierzające do obejścia prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Gminy, że sama tylko zabudowa mieszkaniowa wraz z wyznaczeniem na działkach objętych wnioskiem tzw. "terenów do składowania" będzie realizować także funkcję składu, jako niewymagającą przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych. Podkreślić wreszcie należy, iż plan miejscowy jednoznacznie ogranicza dopuszczalność wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie jedynie do mieszkania właściciela, zaś przedłożony do zatwierdzenia projekt obejmował jedynie kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez wskazania, dla właścicieli jakich obiektów zabudowy usługowej i składów mieszkania te są przeznaczone, co dodatkowo wskazuje na występującą po stronie inwestora intencję obejścia obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wreszcie, że bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostają twierdzenia skargi kasacyjnej, że przedłożony projekt budowlany spełnia wszelkie wymagania formalne, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Okoliczności te nie mają istotnego charakteru, ponieważ w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Na tej też podstawie organy zasadnie odmówiły udzielenia Gminie pozwolenia na budowę, co następnie prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Stąd też niezasadne okazały się także przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust 1 w zw. z art. 34 ust 3 pkt 1 oraz 35 § 1 (Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając, iż w ustawie Prawo budowlane nie występują w ogóle jednostki redakcyjne w postaci paragrafów uznał, iż stanowiło to oczywistą omyłkę pisarską autora skargi kasacyjnej i zarzut ten rozpoznał jako zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Pr. bud.) oraz art. 35 ust. 3 Pr. bud., § 8 ust. 2 pkt 8 i § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawne szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) oraz powołane wyżej zapisy planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.