II OSK 270/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/17 w sprawie ze skargi Związku Gmin [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2002 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] Gminy [...] z siedzibą [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Gmin [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2002 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2002 r. nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Związku w sprawie o wykreślenie [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, uznając, że Związkowi nie można przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego z powodu braku interesu prawnego w tym postępowaniu. Sąd zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 3 lutego 2000 r. nr ... po rozpatrzeniu wniosku [...] Gminy [...] wpisał wskazaną Gminę [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lutego 2000 r. zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/15, który uwzględnił złożoną skargę kasacyjną [...] Gminy [...] i uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 156/15 oddalił skargę Związku na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lutego 2000 r. Z kolei wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną [...] Gminy [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08, przesądził, że Związek ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wpisania [...] Gminy [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku za interesem prawnym Związku w tym postępowaniu przemawia między innymi to, że Gmina [...] została utworzona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy wyznaniowej żydowskiej i zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy wyznaniowej żydowskiej. Zdaniem Sądu drugiej instancji WSA w Warszawie prawidłowo zakwestionował stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznające, że Związek nie posiada przymiotu strony postępowania i zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje obu instancji umarzające z tej przyczyny wszczęte postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie istotne jest to, że członkowie [...] Gminy [...] utworzyli jednostkę organizacyjną nazwaną "Gmina [...]". Powstała ona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy żydowskiej i jak wynika z zebranego w sprawie materiału, w pewnym okresie zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy. Tworząc jednostkę określaną jako gmina wyznawcy religii mojżeszowej weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań [...] Gmin [...] w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby [...], posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Mają one charakter szczególnego samorządu zaspokajającego nie tylko potrzeby religijne swoich członków, lecz także społeczne, gospodarcze a nawet prawne (zawieranie małżeństw – art. 9a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy "tworzenie nowych gmin oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym". Prawem tym jest statut zawierający szczegółowe zasady powstawania lub likwidacji gmin, który zawiera też konkretne uprawnienia przyznane Zarządowi Związku [...] do podejmowania decyzji w tych kwestiach. Szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy żydowskiej jej majątek przechodzi na własność Związku. Utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii mojżeszowej określonej jako "gmina", z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację Gmin [...] dotyczy więc interesów prawnych Związku [...]. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin żydowskich. Istnienie tego interesu uzasadniało przyznanie Związkowi praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji [...] Gminy [...] Pogląd wyrażony w powyższym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił i uznał, że ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Związku o wykreślenie [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Skoro bowiem powołanym wyrokiem NSA przesądził, że Związek ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wpisującej Gminę [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, to tym samym – zdaniem Sądu – nie można uznać, że wskazanemu Związkowi nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wykreślenia tej Gminy [...] z przedmiotowego Rejestru. Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie uznał, że Związek nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 11 września 2002 r. wydane zatem zostały z naruszeniem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2002 r. W skardze kasacyjnej [...] Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia alternatywnie w razie zaistnienia przesłanek do wydania wyroku w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. Nr 29, poz. 155) przez przyjęcie, że Związek [...] w RP posiada interes prawny do żądania wykreślenia [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, a tym samym iż przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy takie uprawnienie posiada jedynie organ, a fakt wpisania [...] Gminy [...] , potwierdzony ostateczną decyzją oraz prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r., na podstawie przepisów ustawy 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, wyklucza możliwość zastosowania wobec niej przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, b) art. 18 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP (Dz.U. Nr 41, poz. 251) przez uznanie, że [...] Gmina [...] jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. i wskutek tego błędnego założenia, wykluczenie możliwości stosowania wobec niej przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, podczas gdy [...] Gmina [...] nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r., a wspólnotą religijną i w konsekwencji stosowane wobec skarżącej winny być przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, c) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 30-32 i 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP przez uznanie, iż tryb rejestracji [...] Gminy [...] określa ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, podczas gdy tryb ten wskazuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, d) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP w zw. z art. 53 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 r.) przez przyjęcie możliwości zrzeszania się osób [...] w gminy wyłącznie w ramach [...] Gmin [...] oraz przyznanie [...] Gmin [...] wyłączności w zakresie tworzenia, znoszenia i przekształcania gmin żydowskich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Gmin [...] w RP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię jest zasadny. 3. Zasadniczy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki przyznania statusu strony. Przyznanie statusu strony uwarunkowane jest tym, że w sprawie jednostka ma interes prawny lub obowiązek prawny. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej samoistnej a wymaga współstosowania z przepisami prawa materialnego, przy czym wyprowadzenie interesu prawnego może wynikać wprost z normy materialnego prawa będącej podstawą materialnoprawną rozpoznawanej i rozstrzyganej sprawy, ale też w wyniku wykładni przepisów prawa wyprowadzonej ze złożonego systemu przepisów prawa, które mają znaczenie prawne dla ustalenia interesu prawnego. 3.1. Dla ustalenia interesu prawnego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] podstawą materialnoprawną jest art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który stanowi: "Wykreśleniu z rejestru podlega: kościół lub inny związek wyznaniowy, którego sytuacja prawna i majątkowa została uregulowana w odrębnej ustawie". Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania odsyła do regulacji przyjętej w odrębnej ustawie. W rozpoznawanej sprawie odesłanie to, to odesłanie do ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, ale z uwzględnieniem regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W skardze kasacyjnej zarzucono, że ten system regulacji prawnej nie daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego Związku do żądania wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...]. Zarzut ten jest w pełni zasadny, a znajduje umocowanie zarówno w przyjętych standardach w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w art. 9 Konwencji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji "Każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii", a rozwijając to prawo w art. 53 ust. 2, stanowi się, że "Wolność religii obejmuje wolność wyznania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie (...)". Tak też stanowi art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności: "Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne". Ustalone standardy wykluczają wyprowadzenie interesu prawnego [...] Gmin [...] w RP w tworzeniu [...] innego niż gmina wyznania żydowskiego. Takich podstaw też nie daje ustawa z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to wprost z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w którym wyznaczono zakres regulacji, stanowiąc, że ustawa określa stosunki między Państwem a gminami wyznaniowymi żydowskimi w Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresu tego nie można rozszerzyć na regulację nią nie objętą a zawartą w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2014 r., II OSK 200/13, z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1492/13, z 3 kwietnia 2017 r., II OSK 1817/15. [...] Gmina [...] stanowi odrębny i niezależny związek wyznaniowy. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego [...] Gmin [...] z regulacji art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, w którym ustanowiono przesłankę wykreślenia z rejestru dokonanego z naruszenia przepisów ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanka ta nie wystąpiła przy rejestracji [...] Gminy [...]. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.