IV SA/Wr 249/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postępowanie sądowo administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) , którym T. N. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej: MOPS) o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztu zakupu okularów. W załączeniu do wniosku strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia 21 grudnia 2020 r. , z którego wynika ,że z uwagi na chorobę oczu konieczne jest używanie okularów. Decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art.39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust.1, art.17 ust.1 pkt 5 , art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019, poz. 1507 z późn. zm., dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1358, dalej: rozporządzenia R.M.), art. 104 i art. 108 k.p.a. (Dz. U. z 2020, poz. 256), działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej: organ I instancji, organ pomocowy) przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 100,00 zł z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie zakupu okularów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji , powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy , poczynił następujące ustalenia: sytuacja finansowa strony jest trudna , prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo , nie ma rodziny , posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności , z tego powodu pobiera zasiłek stały , choruje. Organ pomocowy wskazał, że przy przyznaniu pomocy wzięto pod uwagę sytuacja finansowa rodziny , liczbę osób ubiegających się o pomoc , jak i możliwości finansowe Ośrodka . W związku tym ,że środki posiadane przez rodzinę nie wystarczą na pokrycie podstawowych potrzeb bytowych postanowiono jak w decyzji. Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej , podnosząc zarzut "złamania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1.12.2010r. o sygn. IV SA/Po 756/10" , określającego " w jaki sposób organy powinny prawidłowo przeprowadzać postępowanie administracyjne". Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej SKO podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i dokonaną przez ten organ ich ocenę prawną. Organ II instancji podkreślił, że z przepisu art. 39 u. p.s. wynika, iż zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, nie tylko w zakresie przyznania świadczenia, ale również w części odnoszącej się do ustalenia jego wysokości. Oznacza to, że organ może , ale nie musi takiego zasiłku przyznać .Według SKO , sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości przez nią oczekiwanej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ musi brać pod uwagę jednocześnie cele i możliwości pomocy społecznej , a więc potrzeby innych mieszkańców gminy oraz możliwości finansowe organu. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że strona z uwagi na swoją sytuację materialną i stan zdrowia , korzysta już ze świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości 645zł, Ponadto Kolegium miało na względzie ,ze strona przy zgłaszanym bardzo niskim dochodzie , utrzymuje samochód osobowy , co wymaga ponoszenia kosztów paliwa, ubezpieczenia , przeglądów i napraw tego samochodu. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego , a to art. 7 , art.7 , art. 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. . Skarżący ponowił też argumentację podniesioną w odwołaniu , wywodząc ,że beneficjentowi przysługuje roszczenie o przyznanie takiego świadczenia jaki on dochodzi i jakiekolwiek okoliczności faktyczne nie mogą go tego uprawnienia pozbawić . Według skarżącego , " argumentacja ograniczonych środków i wielu osób ubiegających się tę samą pomoc, to żaden argument". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wraz z przedstawioną w niej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie zakupu okularów w miesiącu grudniu 2020r. w kwocie 100zł . Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej , której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji. Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane , zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wobec tego przez zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych należy rozumieć jako takie, bez zaspokojenia których osoba lub rodzina nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie i zdrowie. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę takich jak życie i zdrowie. Zasiłek celowy, określony w art. 39 u.p.s., jest jednym ze świadczeń pieniężnych, które może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazany przepis wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Organ pomocy społecznej może jednak przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. W konstrukcji analizowanego przepisu ustawodawca użył pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s., że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt. I OSK 3936/18). Ma rację organ II instancji , kiedy wywodzi, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w trybie uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ dokonując analizy i orzekając w konkretnej sprawie może, ale nie musi, przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. W związku z tym osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony.Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 2698/19, nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrywania wszelkich potrzeb osób wnioskujących o pomoc finansową. Organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Beneficjenci muszą zdawać sobie sprawę, że przyznawane świadczenie ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących, a nie zastąpić ich aktywność w sferze społecznej czy pracowniczej. Wymaga też podkreślenia, że pomoc społeczna, w tym również przyznawanie zasiłków celowych, ma charakter jedynie subsydiarny, uzupełniający. Nie może zaspakajać całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Pomoc społeczna ma być jedynie wsparciem, a nie zupełnym zastąpieniem działania osób lub ich rodzin. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). W odniesieniu do decyzji wydanej w trybie uznania administracyjnego zwrócić należy uwagę na ich charakter, a mianowicie na możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd kontroluje, zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ należycie uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Jednocześnie sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wymaga bowiem podkreślenia, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii i niezbędności potrzeb, które należy rozeznać w kontekście o jakim mowa wyżej. Należy pamiętać, że ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto udzielana przez organ pomoc musi wykazywać znamiona sprawiedliwości społecznej i nie faworyzowania jednych kosztem drugich czy wartościowania ich potrzeb. Wspomniane wyżej granice kontroli Sądu wytycza natomiast wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137). Z powyższego wynika, że niezwykle istotnym aspektem przy badaniu prawidłowości wydania decyzji o charakterze uznaniowym, jest sprawdzenie czy organ dokonał prawidłowej i rzetelnej analizy sytuacji wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób bądź rodzin korzystających bądź ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Bez wątpienia wywiad środowiskowy jest szczególnym i podstawowym dowodem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współpracy z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. I OSK 2454/16). Należy także podkreślić, że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest w miejscu zamieszkania danej osoby. Wynika to wprost z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na obostrzenia epidemiczne , taki wywiad nie został przeprowadzony w miejscu zamieszkania . Ustalenia sytuacji osobistej , rodzinnej , dochodowej oraz majątkowej strony dokonano w drodze rozmowy telefonicznej ze skarżącym ,z czego sporządzono protokół z dnia 23 grudnia 2020r. ( k.8 akt administracyjnych ) , zawierający wnioski pracownika socjalnego, szczegółowo opisane, wynikające z tych ustaleń . W analizowanej sprawie spór między stronami ogniskuje się wokół ustalenia czy zasiłek celowy, wnioskowany przez stronę należy się jej we wskazanej przez organ i wysokości. W badanej sprawie pozostaje poza sporem , że skarżący spełnia wymagane przez ustawę kryterium dochodowe. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie , skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe , nie ma rodziny. Jest osobą niepełnosprawną w stopni umiarkowanym . Utrzymuje się z zasiłku stałego , jego dochód na osobę w rodziny to kwota 645, 00 zł miesięcznie. Strona zamieszkuje w wynajętej kawalerce, posiada samochód marki opel corsa , rok produkcji 2003r. Mając na uwadze poczynione przez organy orzekające w niniejszej sprawie ustalenia uznać należy, że poddały one ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Organy w szczególności uwzględniły możliwości finansowe organu oraz sytuację dochodową , majątkową i zdrowotną strony. Należy ponownie przypomnieć, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo po winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt. IV SA/Wr 534/18). W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku skarżącego organy obu instancji należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i - mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego - dokonały oceny sytuacji życiowej strony . Wnioski jakie wyprowadziły organy orzekające w sprawie są logiczne i merytorycznie uzasadnione. Nie można organom skutecznie postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń we wskazanym przez skarżącego zakresie decydowała obiektywna ocena jego sytuacji życiowej, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została wydana w wyniku rzetelnie przeprowadzonego postępowania. W związku z czym pod adresem organów orzekających w sprawie nie można skutecznie wyartykułować zarzutu naruszenia przepisów art. 7 , art.7 , art. 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.