II OSK 3858/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 669/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 669/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zameldowana na pobyt stały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. (data wpływu 5 grudnia 2016 r.) skierowanym do Wójta Gminy [...], [...] (dalej też: "uczestniczka postępowania") złożyła wniosek o zameldowanie w trybie administracyjnym jej oraz jej małoletnich dzieci: [...],[...] i [...] na pobyt stały, pod adresem [...] 22, gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że pod wskazanym adresem zamieszkuje wraz z dziećmi od lipca 2015 r. i ma zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Z nieruchomości korzysta na podstawie umowy użyczenia zawartej z R. O. oraz zameldowania przez [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], Wójt Gminy [...] orzekł o zameldowaniu na pobyt stały [...],[...], [...] i [...] w miejscowości [...] 22 gm. [...]. Po rozpatrzenia odwołania [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że do zameldowania osoby w trybie administracyjnym nie jest wymagana zgoda właściciela lokalu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że [...] wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu, w którym chce być zameldowana na pobyt stały zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności od lipca 2015 r. Potwierdzenie tych okoliczności znajduje się w materialne dowodowym sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] (dalej: "skarżący"), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 4 w zw. z art. 31 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 31 w zw. z art. 25 ustawy o ewidencji ludności i w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej: "k.c."), przez ich nieprawidłowe zastosowanie i wykładnię oraz przyjęcie, że [...] wraz z dziećmi ma zamiar stałego zamieszkania w miejscowości [...] nr [...], gmina [...]. Skarżący podkreślił, że na wniosek uczestniczki postępowania prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, na której posadowiony jest dom, w którym rzekomo stale zamieszkuje, w celu jej sprzedaży. Oznacza to, że [...], której nie będzie stać na udział w licytacji, chce aby nieruchomość nabyła inna osoba, która następnie eksmituje uczestniczkę postępowania oraz jej dzieci. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Instytucja meldunku jest instytucją materialnego prawa administracyjnego. Z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw, ani obowiązków. Stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym została zameldowana. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo wskazały, że zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu i konsekwencją zamieszkania pod oznaczonym adresem. Zameldowanie nie jest potwierdzeniem uprawnień do lokalu ani formą nadania takich uprawnień. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej zameldowania toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności, dotyczących pobytu stałego lub pobytu czasowego, do organów administracji należy ustalenie, czy osoba, która chce w konkretnym lokalu być zameldowana, faktycznie w tym lokalu zamieszkuje (przebywa). W przypadku, gdy osoba taka nie spełnia przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, organ rozstrzyga w drodze postępowania administracyjnego, czy może być ona zameldowana (art. 31 ust. 1 ustawy). Taki też przebieg miało postępowanie administracyjne w sprawie rozstrzyganej przez Sąd I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności w przedmiocie zameldowania na pobyt stały [...], [...],[...] i [...] w miejscowości [...] [...], gmina [...], w sytuacji braku zaistnienia przesłanki zamiaru przebywania ww. osób pod wskazanym adresem. 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r, co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie, pomimo że organy I oraz II instancji nie uwzględniły słusznego interesu skarżącego kasacyjnie, tym samym narażając go na dodatkowe koszty związane z prowadzeniem postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przypisanych. W konkluzji skargi kasacyjnej wskazano, że zameldowanie wskazanych w decyzji osób na pobyt stały naraża skarżącego kasacyjnie na dodatkowe koszty związane w utrudnieniem planowanej sprzedaży nieruchomości. Fakt zameldowania w ocenie skarżącego kasacyjnie wydłuży bowiem znalezienie potencjalnego nabywcy udziału, a także wpływa na wartość nieruchomości. W dniu 26 września 2018 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] drugi współwłaściciel budynku mieszkalnego oznaczonego adresem [...][...], gmina [...]. Uczestnik postępowania potwierdził swoją zgodę na zameldowanie [...] iej pod wskazanym adresem, a także przedstawił dodatkowe argumenty na rzecz takiej czynności wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, a także naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Po rozpatrzeniu okoliczności sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 25 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z powołanym przepisem pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wskazując natomiast na art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawidłowo organ, a za nim Sąd I instancji wyjaśnił, że do zameldowania osoby w trybie administracyjnym nie jest wymagana zgoda właściciela lokalu. Z akt sprawy wynika, że [...], matka trójki nieletnich dzieci, spełnia warunki zameldowania jej pod wskazanym adresem – [...] 22, gmina [...]. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości fakt zamieszkiwania uczestniczki postępowania we wskazanym budynku. Stan ten trwa od 2015 r. i został potwierdzony przez wiarygodnych świadków, w skład których wchodzili między innymi zarówno współwłaściciel nieruchomości wyrażający zgodę na zameldowanie [...] z dziećmi, jak i pracownica Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Fakt zamieszkiwania potwierdzają również umowy, faktury i bankowe umowy przelewów, które dokumentują ponoszenie przez uczestniczkę postępowania opłat i kosztów z tytułu dostarczania do przedmiotowego budynku energii elektrycznej, wody i sygnału internetowego (łącza), a także odbioru śmieci. Nikt nie kwestionuje również faktu, że dzieci uczestniczki postępowania uczęszczają do pobliskiej szkoły podstawowej lub (w przypadku najmłodszego dziecka) do przedszkola. Nie można zatem podważyć argumentu uczestniczki postępowania, że budynek mieszkalny, którego dotyczy rozpatrywana sprawa jest jej centrum życiowym. Te same źródła oraz oświadczenia [...] wskazują również, że jej zamiarem jest zamieszkiwanie w przedmiotowym budynku. Zamiar taki deklaruje ona wprost podkreślając jednocześnie, że mimo wiążących się z takim stanem konfliktów z byłym współmałżonkiem (skarżącym kasacyjnie), nie ma ona innego miejsca, w którym mogłaby zamieszkać razem z dziećmi. Jak słusznie wskazał sąd I instancji, instytucja meldunku jest instytucją materialnego prawa administracyjnego, inaczej mówiąc, jest to czynność materialno-techniczna. Z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek uprawnień ani obowiązków. Stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Oznacza to, że zameldowanie na pobyt stały nie rodzi, ani nie pozbawia osoby zameldowanej uprawnień do lokalu. Organ meldunkowy gromadzi jedynie informacje w postaci danych o miejscu pobytu konkretnej osoby. Na tej podstawie ewidencja ludności rejestruje faktyczne dane dotyczące miejsca pobytu osoby. W świetle przedstawionych reguł prawnych interpretację art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności dokonaną przez skarżącego kasacyjnie należy zatem uznać za nietrafną. Z jednej bowiem strony, dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają spełnienie przesłanek zameldowania uczestniczki postępowania oraz jej dzieci na pobyt stały w przedmiotowym budynku. Jedynym wyjątkiem stanowiącym przeszkodę w dopełnieniu obowiązku wynikającego z ustawy o ewidencji ludności był brak zgody skarżącego kasacyjnie, który jest współwłaścicielem nieruchomości. Skarżący nie może jednak twierdzić, że nie zostały spełnione warunki zameldowania na pobyt stały, skoro jedyny warunek niespełniony jest zależny bezpośrednio od niego. Z drugiej strony tryb postępowania organów administracji przewidziany w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności ma charakter zameldowania administracyjnego i przewiduje wydanie przez organ gminy odpowiedniej decyzji administracyjnej. W takim przypadku brak zgody współwłaściciela budynku mieszkalnego nie jest przeszkodą w doprowadzeniu do wykonania przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego określonego w art. 24 ust. 1 i nast. ustawy o ewidencji ludności. Wynika to z art. 28 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Zameldowanie na pobyt stały w drodze decyzji administracyjnej zastępuje bowiem potwierdzenie pobytu w określonym lokalu (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2874/15, LEX nr 2343252 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1184/16, LEX nr 2294294). Tym samym za nietrafny uznać należało zarzut skarżącego kasacyjnie odnoszący się do art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności. Równie błędne jest powiązanie wskazanego art. 31 ust. 1 i 2 z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Ten ostatni przepis nie zawiera bowiem samodzielnej normy prawa materialnego rozstrzygającej o obowiązkach bądź uprawnieniach określonego podmiotu. Art. 25 ust. 1 to tylko definicja legalna wyrażenia "pobyt stały", która staje się częścią normy prawnej jako element jej hipotezy. Wskazany przepis służy zatem do ustalenia przedmiotu wniosku określonej osoby składanego na podstawie przepisów ustawy lub przedmiotu rozstrzygnięcia wydawanego przez organ gminy na podstawie art. 31 ust. 1 lub 2 ustawy o ewidencji ludności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zasługiwał również na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, a ściśle art. 1 oraz art. 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. Powołane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają charakter norm kompetencyjnych określających, jakie podmioty i na jakich podstawach normatywnych prowadzą postępowania sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że wskazane przepisy p.p.s.a. zostały naruszone przez sąd wojewódzki. Nie ma bowiem wątpliwości, że kwestia zameldowania obywatela na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności mieści się w zakresie spraw podlegających sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Również bezpodstawne są zarzuty procesowe kwestionujące dochowanie wymogów związanych z postępowaniem wyjaśniającym. W opinii Sądu kasacyjnego organy administracji właściwe w sprawie wyczerpująco zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy. Nie ma przy tym żadnych podstaw dla twierdzenia, że naruszono art. 7 i art. 9 k.p.a. Stanowiska Sądu kasacyjnego wobec omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej nie zmienia również powiązanie art. 1 oraz art. 2 p.p.s.a. z art. 7 i art. 9 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w żaden sposób, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę zaniechał dokonania wnikliwej kontroli w takim zakresie, w jakim Sąd I instancji stosuje powołane przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy nie znalazł żadnej okoliczności, świadczącej o zaniechaniu Sądu I instancji w zakresie rozpatrzenia okoliczności faktycznych sprawy, a także sposobu informowania skarżącego o postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, prócz ogólnej krytycznej oceny, na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Wobec niewskazania przez skarżącego okoliczności przemawiających lub potwierdzających takie naruszenie, Sąd Naczelny nie miał podstaw, aby uwzględnić zarzut skarżącego. Nadto, samo powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na jego "słuszny interes" nie wystarczy, aby stwierdzić naruszenie prawa przez sąd. W szczególności źródłem słusznego interesu skarżącego nie mogą być wyrażane przez skarżącego kilkukrotnie intencje dokonania sprzedaży przedmiotowego budynku, a ściśle mówiąc, sprzedaży udziału we współwłasności tego budynku. W świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności zamiary ekonomiczne skarżącego kasacyjnie są bowiem nieistotne dla oceny spełnienia przesłanek zameldowania osoby zamieszkującej stale określony budynek. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nie mające usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.