III SAB/Gl 129/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z [...] r. skarżący G. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący wziął udział w konkursie organizowanym przez skarżony organ na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia żłobka i był jednym z podmiotów, które zostały wybrane do jego wykonywania. Dotacja na wykonanie zadania została skarżącemu udzielona na podstawie art. 61 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert w trybie określonym w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Pismem z [...] r. skarżący zwrócił się o zmianę zasad przyznawania dotacji. W odpowiedzi z [...] organ oświadczył, że nie przewiduje zmiany tych zasad. [...]r. z kolei w nawiązaniu do udzielonej odpowiedzi skarżący zwrócił się o "udostępnienie szczegółowych informacji dotyczącej przesłanych ocen ofert tzn. za co dokładnie ile punktów zostało przyznanych wraz z kopiami wszystkich złożonych ofert, a także pełną dokumentacją przeprowadzonego konkursu." W odpowiedzi przy piśmie z [...] r. (wysłanym [...]) organ przesłał skarżącemu dokumentację z posiedzeń komisji konkursowych, powołanych w celu opiniowania złożonych ofert. Informacje o rozstrzygnięciu konkursu, w tym o wybranych oferentach i przyznanych im kwotach dofinansowania zostały zawarte w zarządzeniach Prezydenta Miasta nr [...] i [...],opublikowanych w BIP. Jednocześnie organ poinformował, że informacje zawarte w ofertach tworzą indywidualnie opracowany przez oferentów sposób na zagospodarowanie środków z dotacji i plan działania (rozwoju firmy), stanowiąc tajemnicę przedsiębiorstwa. Ujawnienie danych zawartych w ofercie może doprowadzić do uzyskania przez podmiot konkurencyjny informacji co do sposobu wypełnienia wzoru oferty w kolejnych latach, co może zostać uznane za narażenie na szkodę podmiotów, które złożyły oferty oraz za czyn niedozwolonej konkurencji, w związku z czym oferty te nie mogą zostać przekazane. W dalszej części pisma organ zawarł wyjaśnienia odnoszące się do innych kwestii, poruszanych w poprzedzającej korespondencji. W skardze strona zarzuciła, że wskutek bezczynności organu doszło do naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek nie później, niż w terminie 14 dni poprzez ich niezastosowanie i ujawienie informacji innych od objętych zakresem wniosku; 3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 udip poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Powołując się na ww. zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do udostępnienia informacji publicznej czyli pełnej dokumentacji konkursu z [...] r., zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie mu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu wskazał, że odpowiedź na jego wniosek została mu przekazana po upływie 14 dni. Nadto organ ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, zatem pozostaje w bezczynności. Natomiast pismo z [...]r. (Sąd przyjął, że chodzi o pismo z [...], wysłane [...]) nie ma znaczenia, gdyż nie przybrało formy decyzji administracyjnej, co jest niezbędne do zakwestionowania ograniczenia jego prawa do informacji. W dalszej części skarżący omówił pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy i podjął polemikę ze sposobem przyznawania punktacji w ramach kryterium ceny. Stwierdził, że system dotacyjny generuje zbędną pracę po stronie zarówno oferentów, jak i pracowników urzędu. Końcowo zwrócił uwagę, że składał w tym konkursie ofertę i bez udostępnienia informacji nie jest w stanie zweryfikować dlaczego i na podstawie jakich kryteriów organ przyznał dotację akurat w takiej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a w przypadku uznania, że właściwość taka zachodzi – o odrzucenie skargi ze względu na naruszenie art. 53 § 2b p.p.s.a. i nie poprzedzenie jej ponagleniem. W przypadku dalszego procedowania wniósł o oddalenie skargi, zaś w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący na żadnym etapie korespondencji z organem nie powoływał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej i uczynił to dopiero w skardze. Natomiast wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas organ ma obowiązek rozpatrzenia wniosku w trybie udip. Zatem skoro w sprawie nie doszło do złożenia wniosku w trybie udip, to jako niedopuszczalne należy uznać rozpoznanie skargi na bezczynność w tym zakresie, brak jest bowiem przesłanki właściwości rzeczowej. Następnie organ podtrzymał pogląd, że niewniesienie ponaglenia stanowi niewyczerpanie trybu odwoławczego, zatem skarga powinna zostać odrzucona. Końcowo wskazał, że informacje na temat tego, w jakiej wysokości i jakim podmiotom dotacja została udzielona, organ ujawnił na stronie internetowej urzędu poprzez publikację zarządzenia nr [...], co dowodzi, że istotą wniosku jest uzyskanie informacji zawartych w punktach 3. i 4. ofert czyli "Syntetyczny opis zadania" i "Plan i harmonogram działań", które stanowią know-how oferentów tzn. indywidualnie opracowany sposób zagospodarowania środków pochodzących z dotacji czy plan rozwoju firmy i jako takie mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wskazał także, że na podstawie art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie każdy w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty, a z tej możliwości skarżący nie skorzystał, co – zdaniem organu - wskazuje, że celem wniosku jest obejście prawa i pozyskanie informacji. Jeśli zaś celem wniesienia skargi jest – jak to oświadczył skarżący – "wskazanie organowi sposobu, w jaki promuje nieuczciwe działania rynkowe niektórych podmiotów", to jest to zagadnienie dla organów ścigania lub UOKiK. W piśmie procesowym z [...] r. polemizując z treścią odpowiedzi na skargę strona podniosła, że postępowanie w sprawach udip nie toczy się wg przepisów Kpa, zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi obejmować jedynie sformułowanie co jest przedmiotem żądania, co wniosek skarżącego spełnił. Stwierdził, że w odniesieniu do bezczynności w udip ponaglenie nie jest konieczne, zatem skarga jest dopuszczalna również bez wykorzystania tego środka. Wyraził też pogląd, że przed wydaniem decyzji odmawiającej ujawnienia informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, organ winien wykazać, że żądana informacja stanowi taką tajemnicę, a po wtóre uzyskać stanowisko zainteresowanego przedsiębiorcy czy nie rezygnuje on z przysługującego mu prawa do ochrony. Zarzucił zatem, że organ nie wykazał zasadności odmowy, nie przedstawił dokumentów źródłowych ani nie uzyskał stanowiska samego zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U. z 2019, poz. 2325) – dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Natomiast stosownie do art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176) – dalej powoływana jako udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Wskazuje to, że nie mógł być uwzględniony wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności w przedmiocie informacji publicznej. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Na konieczność oddalenia skargi wskazuje fakt, że zanim skarżący złożył skargę na bezczynność prowadził z Gminą obszerną korespondencję dotyczącą konkursu, w tym składał wnioski o zmianę jego zasad. Organ nie miał zatem podstaw, by tak złożone pismo – to i szereg poprzednich – potraktować jako wniosek o udzielnie informacji w trybie udip. Zasadnie zatem potraktował ją jako kierowaną przez uczestnika konkursu do jego organizatora i związaną z jego przebiegiem, a nie taką, która dotyczy informacji publicznej i podlega rygorom tej ustawy, w tym również konieczności wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udzielania informacji. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że skarżący w toku owej korespondencji nigdy nie powoływał się na udip. Skoro zatem strona nigdy nie złożyła wniosku o ujawnienie informacji w trybie udip, to nie można uznać, że organ był zobowiązany do załatwienia wniosku, który nie został złożony, a to wyklucza uznanie zarzutu bezczynności za uzasadniony. Jak już bowiem wspomniano, bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ jest zobowiązany do działania, ale go nie podejmuje. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku w trybie udip, nie procedując go w tym trybie nie pozostawał w bezczynności. Nawet jednak, gdyby uznać, że z uwagi na zakres pytania dotyczyło ono w istocie informacji publicznej, zatem tak winno być procedowane zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 udip: 1. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. 2. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej (...). Z powyższego wynika, że ustawodawca stworzył normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 udip, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Należy zatem uznać, że przepisy udip nie naruszają innych przepisów regulujących zasady ujawniania informacji i nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są owe inne tryby postępowania. Innymi słowy udip może być wykorzystywany do uzyskiwania informacji wówczas, gdy brak jest przepisów szczególnych umożliwiających ich pozyskanie przez wnioskodawcę. Oznacza to, że wnioskodawca uprawniony do żądania udzielenia informacji na zasadach określonych w przepisach odrębnych nie może "wybrać", z którego trybu korzysta i winien wystąpić o informacje korzystając z możliwości szczególnych, jemu właściwych, innych, niż wynikające z udip. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego Miasta w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie [...], a skarżący złożył w nim ofertę, która została wybrana wraz z kilku innymi ofertami. Zlecenie wykonania zadania nastąpiło w oparciu o art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 8 grudnia 2020r. o opiece nad dziećmi do lat trzech (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 75) w zw. z art. 13 i 15 ust. 2i ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1057). Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech: 1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. 2. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2i oraz 2j ustawy o działalności pożytku publicznego: 2i. Każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. 2j. Wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3. Wyżej powołane przepisy stanowią zatem lex specialis w stosunku do udip w rozumieniu art. 1 ust. 2 udip. Jednocześnie określają one zakres informacji, jakie można uzyskać odnośnie przeprowadzonego konkursu i nie ma wśród nich treści złożonych ofert. Żaden przepis w. ustawy nie określa też, że odmowa ujawnienia danych związanych z konkursem następuje w trybie decyzji administracyjnej. Wskazuje to, że odmawiając przekazania stronie kopii wszystkich ofert i pełnej dokumentacji konkursu organ nie naruszył prawa. Po wtóre zauważyć przyjdzie, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o sprawach publicznych oraz informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Celem tego prawa jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad ich funkcjonowaniem. Natomiast uprawnienie to nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się lub będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1769/13). Zatem próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżący był jednym z oferentów w przedmiotowym postępowaniu. Wskazuje to, że złożenie wniosku o przekazanie mu pełnej dokumentacji konkursu wraz z kopiami wszystkich innych ofert i wyjaśnieniem, za co konkretnie przyznano określoną ilość punktów nie ma na celu troski o dobro wspólne, lecz realizację jego własnego interesu związanego z udziałem w postępowaniu, ewentualnie z postępowaniami, jakie zostaną ogłoszone w przyszłości. Taki cel uzyskania informacji jest zaś sprzeczny z celem ustawy. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu niezłożenia ponaglenia, Sąd wyjaśnia, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesienie ponaglenia nie jest warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SAB/Po 155/17, w którym Sąd stwierdził, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podobne stanowisko zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SAB/Bk 14/17, stwierdzający, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, zatem w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.