III SA/Po 518/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (zwanej dalej ARiMR) za pośrednictwem platformy aplikacyjnej e-WniosekPlus, wpłynął wniosek A. J. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz dodatkowej płatności (redystrybucyjnej) na rok 2020. Producent zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie R., obrębie S.. We wniosku wskazano, że łączna powierzchnia w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) wynosiła 9 ha: działka rolna A o pow. 1,47 ha, działka rolna B o powierzchni 4,38 ha, działka rolna C o powierzchni 3,15 ha. Do wniosku załączono oświadczenie potwierdzające brak zmian w 2020 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w 2019 r. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał A. J. za 2020 rok: - jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł; - płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł; - płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł. Organ I instancji stwierdził, w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, że powierzchnia działek jest mniejsza aniżeli zadeklarowana we wniosku, gdyż wynosi 8,78 ha, a nie jak podano we wniosku 9 ha. Powierzchnię działek organ ustalił w oparciu o pomiary maksymalnego kwalifikowanego obszaru odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne. W przypadku działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 3,15 ha wykluczono powierzchnię 0,22 ha i na podstawie wykonanych pomiarów zapisano powierzchnię 2,93 ha. Organ I instancji ustalił, że łączna powierzchnia wykluczona z jednolitej płatności obszarowej wynosi 0,22 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania wynosi 2,51%. W dniu [...] grudnia 2020 r. A. J. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym nie zgodził się z obniżeniem płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez obniżenie powierzchni działki nr [...] o 0,22 ha do wielkości 2,93 ha. Wskazał, że ww. działka była wcześniej mierzona przy pomocy pomiarów geodezyjnych oraz z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych. Podano, że doszło do obniżenia powierzchni działki kilka lat temu o 3 ary do wielkości 3,15 ha, gdyż stoi tam blaszany barak o powierzchni [...] z otaczającym go obszarem oraz oczkiem wodnym. W ocenie odwołującego się doliczenie oczka wodnego do powierzchni działki jest uzasadnione i wtedy powierzchnia działki wynosi 3,16 ha. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ II instancji włączył do sprawy administracyjnej dowód w postaci decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności A. J. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji powołał się na przepis art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dalej wskazano, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/04 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność, który to system jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Jednym z elementów zintegrowanego systemu jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5000. Organ II instancji stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych, a zatem powierzchnia deklarowana we wniosku nie odpowiada maksymalnej powierzchni kwalifikowanej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż "to co stworzono w informatycznej bazie danych ARiMR daleko odbiega od rzeczywistości" organ II instancji podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Jednocześnie organ wyjaśnił, że płatność przyznawana jest w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, a kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Z kolei odnosząc się do twierdzeń odwołującego, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 2.51% organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE E 181 z 20.06.2014 r. str. 48, z późn. zm.), w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję organu II instancji i zarzucając organowi zmniejszenie powierzchni działki rolnej nr [...] o 22 ary w oparciu o decyzję organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi zawężone stosowanie prawa unijnego. Wskazał, że organ powinien włączyć do powierzchni działki C pas zieleni – zadrzewienia wzdłuż granic o szerokości 2m. Wskazano, że pas zadrzewienia wzdłuż granic działki nr [...] o pow. 3,15 ha został uznany jako składnik działki rolnej przez firmę [...] ze S., która weryfikowała powierzchnię działek rolnych w 2012 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując , które obszary działki ewid.[...] podlegają wyłączeniu z maksymalnego obszaru kwalifikowanego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na pismo organu skarżący wskazał, że na powierzchnię działki rolnej składa się: pas zadrzewień 8 arów od strony wschodniej, pas zadrzewień od strony zachodniej – 9 arów pas południowy 1 ar oraz powierzchnia obsiana żytem 298 arów co łącznie stanowi 3,16 ha i tak wyliczona powierzchnia została potwierdzona przez firme A w 2012 r. Skarżący podał, że w 2020 r. na spornej działce była uprawniana kukurydza. Do pisma załączono operat pomiarowy – obliczenie powierzchni uprawy żyta sporządzony przez geodetę dla działki nr [...], z którego wynika, że powierzchnia działki to 3,1939 ha, a powierzchnia uprawy żyta – 2,9800 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wnioskodawca domagał się przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej za 2020 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm. zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz przepisy wykonawcze prawa europejskiego wskazane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 h; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych. Od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Aktualizacja powierzchni ma zapewnić aktualność do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGIB), zmiany w sposobie użytkowania, zasygnalizowane przez rolnika na załączniku graficznym do wniosku personalizowanego. W niniejszej sprawie spór dotyczył obniżenia płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez obniżenie powierzchni działki rolnej C o 0,22 ha do wielkości 2,93 ha. Sąd dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej stwierdził, że organ nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie prawidłowych ustaleń i nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza w aspekcie pierwszych , bo już w odwołaniu składanych zastrzeżeń co do powierzchni referencyjnej., czym naruszył m.in. przepisy art. 7, i 77 § 1 Kpa. Odwołujący wskazywał, że rozbieżności w powierzchni faktycznej działki C z powierzchnią zapisaną w systemach teleinformatycznych organu wynikają z faktu, że kilka lat temu na działce C posadowiono barak z oczkiem wodnym. Ani organ I ,ani II instancji nie wskazał, które obszary działki podlegają wykluczeniu i w jakiej wielkości .Uzasadnienie nie zawiera żadnej analizy ortofotomapy, a jej wydruki załączone zostały do materiału dowodowego już po wydaniu decyzji organu II instancji i strona nie miała możliwości zapoznania z nimi. Sąd pozbawiony jest możliwości oceny stanowiska organu z uwagi na brak merytorycznego odniesienia do odwołania skarżącego i brak uzasadnienia w tej części. Nie wynika z niego , czy wskazany w decyzji obraz ortofotmapy z [...] kwietnia 2019 roku jest tożsamy z obrazami załączonymi już po zakończeniu postępowania. Wobec podniesionych zarzutów odwołania, organ winien wskazać stronie obszary nie podlegające kwalifikacji z odniesieniem do nich , skoro ze środka zaskarżenia wynikało, że jako obszar wykluczony strona traktuje wyłącznie blaszany barak. Strona dopiero z odpowiedzi na skargę uzyskała szczegółowe informacje ,że z maksymalnego kwalifikowanego obszaru przedmiotowej działki wykluczono obszar zlokalizowany w zachodniej stronie działki, stanowiący pas zadrzewień o szer. powyżej 2 m , pd-zach. część działki, na której znajduje się barak blaszany i teren wokół oczka wodnego oraz obszar zlokalizowany we wschodniej części działki stanowiący rów o szer. powyżej 2 m. Abstrahując od spóźnionego wyjaśnienia przez organ obszarów podlegających wykluczeniu z dopłat dopiero w odpowiedzi na skargę, dodatkowo należy wskazać na pozostałe rozbieżności. Otóż z załączonego zdjęcia –obrazu ortofotomapy nr [...] wynika wbrew odpowiedzi na skargę ,że jest to wschodnia, a nie zachodnia jej część o szer. 3 metrów. Ponadto zdaniem skarżącego jest to pas zadrzewień, a nie rów, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. W reakcji na stanowisko organu strona wskazuje też na pas zadrzewień w części południowej , którego z kolei nie wymienia organ ,a jest widoczny na obrazie ortofotomapy. W ocenie skarżącego obszar działki był już przed złożeniem wniosku umniejszony o barak blaszany ,ale nie o teren wokół oczka wodnego, ale dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazuje ,że odliczeniu od powierzchni kwalifikowanej działki podlega blaszak i teren wokół oczka jako część pod-zach, ale już nie pas zadrzewień jako część południowa. Z kolei , skoro nasadzenia strony zachodniej ,są zdaniem strony odzwierciedleniem strony wschodniej, co podkreśla skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r., i co wynika również ze zdjęć ortofotomapy, to oczywiście błędnym jest twierdzenie organu ,że znajduje się tam rów. Wyjaśnienia więc wymaga-jaki w istocie obszar i o jakiej wielkości organ przyjął jako podlegający wykluczeniu ,skoro dla nasadzeń ze strony zachodniej ,zgodnie z fot. nr [...] przyjęto szerokość 4,35m. Wobec podniesienia konkretnych uwag co do powierzchni deklarowanej do płatności na spornej działce z wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowanego obszaru już po decyzji organu I instancji , organ odwoławczy miał obowiązek wyjaśnić zaistniałe wątpliwości zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie wyłącza bowiem obowiązku organu w tym zakresie stwierdzenie ,że składający złożył oświadczenie potwierdzające brak zmian w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w roku 2019. Odwołujący wyraźne wskazywał, że kilka lat temu powierzchnia spornej działki została obniżona, gdyż posadowiony został barak z oczkiem wodnym. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał szczegółowo jakie obiekty znajdują się na spornej działce, nie dokonał szczegółowej analizy ortofotomapy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął zatem wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a uzasadnienie nie spełniaj wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać odniesienie do podniesionych zarzutów odwołania i wskazanie , które ostatecznie dowody i w jakim zakresie pozwoliły ustalić stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wynikającej z art. 11 kpa, nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie w tym względzie jest lakoniczne. Organ nie przedstawił wyliczeń i wyłączeń , których dokonał oraz własnego toku rozumowania. Ma to istotny wpływ na wynik postępowania , bowiem powoduje to, że dokonane ustalenia w tym zakresie nie mogą stanowić jednoznacznej podstawy do odmowy skarżącemu płatności w oparciu o przyczyny wskazane w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie nie dokonano wystarczającego rozpoznania sprawy. Działanie organu II instancji nie ma charakteru tylko kontrolnego ,lecz musi być działaniem merytorycznym i dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum. Podjęcie przez organ próby uzupełnienia uzasadnienia swojego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie poprzyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanego aktu w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po wydaniu aktu, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale w żaden sposób nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętego aktu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien kierować się w/w uwagami i odnieść się także do zarzutów podniesionych przez skarżącego tak w odwołaniu, jak i skardze oraz piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 roku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z art.107§ 3 Kpa. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.