II SA/Ol 1143/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012r. sprawy ze skargi E. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie abonamentu oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 września 2011 r. E.Ł. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia posiadania przez nią uprawnienia do uzyskania abonamentu typu "M" - mieszkańca Strefy Płatnego Parkowania w E. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta Elbląga podjęła uchwałę Nr VII/180/2011 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląga, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania - zwaną dalej: uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. W Załączniku nr 4 do tej uchwały został określony Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, który w § 10 określa rodzaje abonamentów oraz wymogi dla ubiegających się o abonamenty. Ponieważ, zdaniem wnioskodawczyni, spełnia ona wymogi uzyskania abonamentu typu "M", wystąpiła w dniu 24 sierpnia 2011 r. o wydanie bezpłatnego abonamentu typu "M" i dołączyła wymagane załączniki (dowód osobisty potwierdzający zameldowanie w danym sektorze oraz dowód rejestracyjny pojazdu). Zarząd Komunikacji Miejskiej odmówił jej jednak wydania abonamentu wskazując, że nie zostały spełnione wymogi określone w uchwale z dnia 30 czerwca 2011 r., gdyż posiada samochód w używaniu jako osoba trzecia, która nabyła ten pojazd w drodze leasingu. Wnioskodawczyni podniosła, że chociaż pojazd, którym dysponuje jest samochodem służbowym, to używa go również do celów prywatnych i chciałaby go parkować jak najbliżej miejsca zamieszkania. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania abonamentu typu "M" w Strefie Płatnego Parkowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą wprowadzenia opłat za parkowanie jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwana dalej: u.d.p. W przepisach tej ustawy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania wydania abonamentu uprawniającego do bezpłatnego parkowania w Strefie w trybie administracyjnym. Wskazano, że w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.p. zostały wymienione dwa rodzaje opłat dotyczących korzystania z dróg publicznych. Pierwsza grupa opłat ma charakter obligatoryjny i należą do niej m.in. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przy czym obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. W art. 13b u.d.p. uszczegółowiono z kolei regulacje dotyczące obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie samochodu w strefie płatnego parkowania. W ustawie o drogach publicznych brak jest podstawy wskazującej, że w sprawie dotyczącej opłaty parkingowej prowadzi się postępowanie administracyjne. Na to postanowienie E.Ł. wniosła zażalenie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu szczegółowo została opisana kwestia ubiegania się przez skarżącą o abonament typu "M". Zdaniem skarżącej, spełnia ona kryteria niezbędne do uzyskania tego abonamentu przewidziane w powołanej wyżej uchwale z dnia 30 czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], Rep. [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych rada gminy została upoważniona do ustalenia strefy płatnego parkowania i wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie oraz do określenia sposobu pobierania tej opłaty (art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 i 3 cyt. ustawy). Rada Miejska w Elblągu w dniu 30 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/180/2011 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląga, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Uchwała ta wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta Elbląga. Jeżeli, zdaniem skarżącej, przepisy tej uchwały naruszają zasady równości wobec prawa, to może ona zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, po wcześniejszym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa. Takie działanie może prowadzić do podjęcia kroków zmierzających do ujednolicenia w prawach osób użytkujących samochody na podstawie umów cywilno - prawnych z właścicielami lub współwłaścicielami samochodów. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Kolegium nie stwierdziło aby działanie organu I instancji cechowała dowolność nieznajdująca oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Na powyższe postanowienie E.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się rozpatrzenia istoty sprawy poprzez ustalenie, czy posiada ona uprawnienie do wydania jej abonamentu typu "M" oraz rozpatrzenia co do istoty sprawy kwestii prawidłowości postępowania Departamentu Dochodów Budżetowych Urzędu Miejskiego w E. w związku z żądaniem opłat dodatkowych, a także doręczeniem upomnienia w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Skarżąca ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 kpa. w związku z niewskazaniem w uzasadnieniu skarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji i nieprzytoczeniem przepisów prawa; - art. 77 § 1 kpa. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy oraz nieustosunkowanie się do wniosków skarżącej zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji; - art. 61 § 1 i art. 104 kpa. poprzez nieuprawnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i zamknięcie drogi do wydania decyzji; - prawa podmiotowego strony w związku z pozbawieniem możliwości parkowania samochodu w miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu podniosła, że wystąpiła do Zarządu Komunikacji Miejskiej o wydanie abonamentu typu "M", gdyż zamieszkuje w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, a także otrzymała od pracodawcy samochód do używania w celach służbowych oraz prywatnych. Jednakże odmówiono jej wydania abonamentu, gdyż zgodnie z uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. samochód powinien być jej własnością (współwłasnością) lub powinna go posiadać na podstawie umowy kredytu lub leasingu pojazdu. W tej sytuacji skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez nią prawa do uzyskania abonamentu typu "M". Zdaniem skarżącej zapisy uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r. nie są precyzyjne oraz godzą w prawa stałych mieszkańców strefy, gdyż podstawą do wydania tego abonamentu powinno być jedynie kryterium zamieszkania, a kwestia "prawa tytułu do samochodu" jest drugorzędna. Jednakże organ nie wszczął postępowania i nie wydał decyzji w tej sprawie. Ponadto Departament Dochodów Budżetowych Urzędu Miejskiego w E. zażądał od skarżącej opłat dodatkowych za parkowanie pojazdu w strefie, chociaż nie ma prawomocnej decyzji w sprawie posiadania przez skarżącą prawa do uzyskania abonamentu typu "M". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie przewiduje aby żądanie skarżącej podlegało rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast sprawa opłat dodatkowych za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania oraz doręczenia upomnienia powinna być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 kpa., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli jednak żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa.). Wprawdzie ustawodawca wprost nie wskazał przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania oraz dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia posiadania przez nią uprawnienia do uzyskania abonamentu typu "M" - mieszkańca Strefy Płatnego Parkowania. Organ pierwszej instancji w drodze postanowienia odmówił jednak wszczęcia postępowania wskazując, że w przepisach ustawy o drogach publicznych nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji w takiej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania może ustalić rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (rada miasta) ustala wysokość stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określa sposób pobierania tej opłaty (art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p.). Opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 u.d.p.). Zatem na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w tej strefie, a także sposobu pobierania opłaty. W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta Elbląga podjęła uchwałę Nr VII/180/2011 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląga, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. W przepisach ustawy o drogach publicznych nie zostało natomiast zawarte upoważnienie dla żadnego z organów gminy do określania w drodze decyzji administracyjnej, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje prawo do abonamentu w ustalonej strefie płatnego parkowania. W literaturze wskazuje się, że w państwie prawnym administracja publiczna działa na podstawie prawa, wkraczając w sferę praw i obowiązków podmiotów jej niepodporządkowanych wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Nie można zatem domniemywać możliwości władczej ingerencji administracji w prawa i obowiązki jednostki, lecz w każdym przypadku musi ona znajdować podstawę we wcześniej ustanowionym przepisie ustawowym prawa materialnego, np. prawa budowlanego, wodnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 399). Zatem organ administracji może wszcząć postępowanie i wydać decyzję w konkretnej sprawie administracyjnej, tylko jeżeli w przepisach prawa materialnego została określona podstawa prawna do wydania takiej decyzji. Ponieważ ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisów uprawniających organy gminy do wydawania decyzji w sprawie ustalania posiadania uprawnienia do abonamentu w strefie płatnego parkowania, czy też decyzyjnego pobierania samej opłaty za parkowanie, Prezydent Miasta zasadnie odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie można zatem uznać, że został naruszony art. 61 § 1 i art. 104 kpa. poprzez nieuprawnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i zamknięcie drogi do wydania decyzji rozstrzygającej o uprawnieniach skarżącej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 kpa. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieprzytoczenie przepisów prawa. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył przepisy prawa i wyjaśnił, dlaczego w sprawie ustalenia posiadania uprawnienia do abonamentu w strefie płatnego parkowania nie może być wszczęte postępowanie administracyjne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy oraz nieustosunkowanie się do wniosków skarżącej zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a także zarzut naruszenia prawa podmiotowego strony w związku z pozbawieniem możliwości parkowania samochodu w miejscu zamieszkania. Należy wyjaśnić skarżącej, że jeżeli nie zgadza się treścią uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r. i zwartymi w niej kryteriami przyznawania abonamentu, przysługuje jej prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po wcześniejszym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa. Należy również wskazać, że działalność organów administracji publicznej nie polega jedynie na wydawaniu decyzji administracyjnych, w których władczo organ rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach stron poprzez konkretyzację określonego obowiązku lub uprawnienia, bowiem przejawem działalności administracji publicznej jest również podejmowanie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. W rozpoznawanej sprawie jednak przedmiotem sądowej kontroli było tylko zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, które w ocenie składu orzekającego Sądu nie naruszają przepisów prawa. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić skarżącej, z uwagi na żądanie zawarte w skardze dotyczące rozpatrzenie istotny sprawy poprzez ustalenie czy skarżącej w świetle przedstawionych dokumentów przysługuje uprawnienie do wydania abonamentu typu "M’’ oraz rozstrzygnięcia prawidłowości żądania opłat dodatkowych, jak również prawidłowości prowadzonego postępowania Departamentu Dochodów Budżetowych Urzędu Miejskiego w E. żądającego opłat dodatkowych oraz doręczonego upomnienia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, że stosownie do powołanego w art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne są właściwe jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że kontrolują ich legalność, nie dokonują natomiast własnych ustaleń w sprawie oraz nie posiadają uprawnień do dokonywania ustaleń o posiadanych uprawnieniach lub obowiązkach stron. Wprawdzie dokonując kontroli zaskarżonych aktów pośrednio potwierdzają istnienie bądź nie takich uprawnień lub obowiązków, jednakże nie czynią tego samoistnie w oderwaniu od kontrolowanego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu również kwestia prawidłowości żądanej opłaty z tytułu opłat dodatkowych czy upomnienia, skoro przedmiotem zaskarżenia było jedynie postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania abonamentu typu "M" w Strefie Płatnego Parkowania w sektorze [...] obejmującym obszar [...]. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.