II SA/Bk 552/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem gminy miejskiej Z. od pisma Starosty Z., z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], informującego o pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą "C. K." przy ul. W. w Z., na działkach nr: 927/2, 927/10, 927/11, 927/6, 927/7, 2451/18, 927/8, 927/9, 1274/3, 1018/4, 1018/5, 2451/16, 1274/1, 2451/14, 2451/20, 2451/21, 2451/10, 917/3, bez rozpoznania. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 24 kwietnia 2009 r. gmina miejska Z. wystąpiła do Starosty Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą "C. K." przy ul. W. w Z. na działkach nr: 927/2, 927/10, 927/11, 927/6, 927/7, 2451/18, 927/8, 927/9, 1274/3, 1018/4, 1018/5, 2451/16, 1274/1, 2451/14, 2451/20, 2451/21, 2451/10, 917/3. Starosta Z. działając w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 2 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku złożonego w dniu 24 kwietnia 2009 r., w terminie 7 dni, od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. Następnie z uwagi na nieuzupełnienie braków zgodnie z zaleceniami w/w postanowienia, Starosta Z. pozostawił wniosek bez rozpoznania, informując o tym inwestora pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...]. Od tego pisma inwestor złożył odwołanie do Wojewody P. Wojewoda P. analizując powyższe odwołanie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 64 § 2 kpa, "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Odwołanie inwestora od pisma, w którym informuje się o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest w ocenie organu niedopuszczalne, ponieważ odwołanie w myśl art. 127 § 1 kpa służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła. Organ podkreślił, iż decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Pismo Starosty Z. z dnia z dnia [...] czerwca 2009r, nie zawiera elementów określonych w art.107 kpa, nie można zatem uznać go za decyzję, jak również nie służy od niego odwołanie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, gmina miejska Z. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10, 15, 64 § 2, 105 § 1, 107 § 1, 134, 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie oraz art. 35 ustawy prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego polega na tym, że organ I instancji winien wydać postanowienie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości co do punktów 1 i 3. Ponadto po upływie terminu wskazanego w postanowieniu był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu lub udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. Skarżąca podnosi uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Z kolei naruszenie art. 64 § 2 k.pa. polega na tym, że postanowienie organu I instancji w punktach 1 i 3 odnosiło się do braków formalnych, a nie do nieprawidłowości merytorycznych, które winny być rozpatrywane w toku merytorycznego badania wniosku. Natomiast naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. sprowadza się, zdaniem Skarżącej, do bezpodstawnego umorzenia postępowania, co spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji Starosty Z. Jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. to polegało ono na braku uzasadnienia prawnego oraz błędnym oznaczeniu organu, gdyż zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Wojewoda P. Naruszono też art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony przez organ odwoławczy dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie powtórzył, iż odwołanie inwestora od pisma, w którym organ informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła. Stwierdzenie inwestora, że pismo, które otrzymał posiada wszelkie elementy jakie zawiera decyzja jest niezgodne z prawem. Pismo Starosty Z. nie spełnia bowiem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 kpa, zatem nie jest decyzją, i nie służy od niego odwołanie. Jednocześnie Wojewoda P. poinformował, że inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji i w dniu 31 lipca 2009 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Podczas rozprawy w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż gmina Z. nie składała zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, bowiem nie upłynął 65-dniowy termin na wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do umorzenia postępowania odwoławczego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują zatem wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W orzecznictwie sądowym przesądzone jest, że decyzją administracyjną jest również stanowisko organu, wyrażone w sposób odformalizowany i wyrażone na piśmie, jeżeli pismo takie zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, to jest: podstawę prawną, rozstrzygnięcie, podpis osoby uprawnionej, oraz adresata pisma. Nie każde jednak pismo od organu do osoby trzeciej zawierające w/w minimum składników decyzji jest decyzją administracyjną. Trzeba pamiętać, iż w znaczeniu materialnym decyzja administracyjna to władcze rozstrzygnięcie organu konkretyzujące uprawnienia lub obowiązki określonego podmiotu. Nie każdy jednak przejaw władczego działania organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną. Cechę władczości mają również inne akty bądź czynności organów administracji publicznej, które nie są decyzjami administracyjnymi. W zachowaniu organu można doszukać się cech władczości, bowiem wskutek poczynionych ustaleń zaprzestano kontynuowania prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Kwestionowane pismo organu I instancji informujące o zaprzestaniu prowadzenia postępowania nie jest decyzją administracyjną lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Na marginesie zauważyć należy, że zachowanie organu I instancji było bezprawne, gdyż wskazane w piśmie organu braki nie były brakami formalnymi w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Ich nieuzupełnienie nie dawało podstaw do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a co najwyżej mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W tej mierze należy przyznać rację skarżącej. Tym niemniej brak działania organu I instancji polegający na pozostawieniu sprawy bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną. Ponadto nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpatrzenia mogło być kwestionowane w trybie art. 37 k.p.a. (wyrok NSA z 23.01.1996 r.,II S.A. 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114). Dlatego też Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż pisma Starosty Zambrowskiego, z dnia 17 czerwca 2009r, nie można uznać za decyzję. Dlatego też chybione są pozostałe zarzuty skargi, gdyż przesądzenie, iż pismo Starosty nie jest decyzją administracyjną oznacza, że nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania w związku z wydaniem decyzji administracyjnej, to jest: art. 6, 7, 9, 10, 15, 105 § 1, 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania art. 134 kpa" (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz.178). Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji, a strona wniosła odwołanie, to organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego z punktu procesowego generalnie było błędne, jednak nie miało ono istotnego wypływu na wynik sprawy, gdyż w znaczeniu procesowym oba orzeczenia wywierają analogiczny skutek - przesądzają o braku podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy. Kwestionowana decyzja została podpisana z upoważnienia Wojewody Podlaskiego przez Kierownika Oddziału, zatem zgodnie z art. 268a k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i jako bezzasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji. Marginalnie podnieść można, że w realiach przedmiotowej sprawy, umorzenie postępowania nie było tak do końca błędne. Ustalenie czy pismo Starosty jest decyzją czy też nie, wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Skoro złożenie odwołania od decyzji przez podmiot nie mający przymiotu strony, który twierdzi, że taki przymiot ma, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, gdyż by ustalić czy odwołanie pochodzi od strony organ odwoławczy musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, to analogicznie w przypadku odwołania od pisma, które w ocenie podmiotu skarżącego jest decyzją, należy także przeprowadzić postępowanie wyjaśniające by ustalić czy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna, czy też nie. W efekcie ustalenia negatywnego takie postępowanie należy umorzyć. Argumentem przemawiającym za umorzeniem postępowania może być również to, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia czynności przez organ I instancji na wniosek określonego podmiotu a następnie stwierdzenie, że przedmiot żądania nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uzasadnia umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Analogicznie więc można przyjąć, że ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, iż złożono odwołanie od pisma, które nie jest decyzją, może skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.