II SA/Lu 475/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. W. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczeń z przeznaczeniem na zakup opału, lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz maseczek przeciwpyłowych. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. (wpływ 9 listopada 2020 r.) skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia z przeznaczeniem na zakup opału, lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz maseczek przeciwpyłowych. W trakcie postępowania pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca została poinformowana o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia rozmowy telefonicznej w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej. W wyznaczonym dniu, tj. [...] listopada 2020 r. oraz w dniu [...] listopada 2020 r. nikt nie odebrał telefonu. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca ponownie została poinformowana o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia rozmowy telefonicznej w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej w dniu [...] listopada 2020 r. W wyznaczonym dniu oraz w dniach [...] i [...] listopada 2020 r. nikt nie odebrał telefonu. Mając na uwadze powyższe, a także obostrzenia wprowadzone w związku ze stanem pandemii, organ wydał decyzję w oparciu o ostatnią aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącej w dniu [...] lutego 2020 r. Ze zgormadzonego materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawczyni nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem (c.o. dogrzewa również pokój męża). W tym samym budynku mieszka mąż skarżącej (separacja sądowa) i prowadzi własne gospodarstwo domowe, udzielając pomocy skarżącej tylko w sprawach urzędowych. Syn nie udziela jej żadnej pomocy, ponieważ nie jest informowany o problemach rodziców. Jak wskazał organ, dochód skarżącej stanowi kwota [...]zł, na którą składa się emerytura netto w wysokości [...] zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Organ podkreślił, że z przedłożonego odcinka emerytury za wrzesień 2020 r., wynikało, że skarżąca dysponuje kwotą [...]zł, gdyż pobiera jeszcze świadczenie uzupełniające w wys. [...] zł. Mając na uwadze, że kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego zostało przez skarżącą przekroczone (w czasie orzekania przez organy wyniosło [...] zł), organ wziął pod uwagę możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej jako: "u.p.s.") i dokonał analizy sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej pod kątem zaistnienia przesłanek uprawniających do przyznania takiego świadczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że ocena przesłanek do przyznania świadczeń na podstawie art. 41 u.p.s. musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, a sytuacja skarżącej, posiadającej stały dochód i regularnie korzystającej z pomocy społecznej nie uprawnia jej do otrzymania wnioskowanej pomocy. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego na wskazany cel. Organ nadmienił, że T. W. nie pozostaje bez pomocy. W 2019 r. otrzymała pomoc w postaci świadczenia na zakup żywności oraz specjalnych zasiłków celowych na kwotę [...]zł, a w 2020 r. na kwotę [...]zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięcie, w złożonym odwołaniu skarżąca zakwestionowała ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2020r. Podniosła, że od [...] marca 2020 r. nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia, co uzasadniła orzeczeniem lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w którym stwierdzono trwałą niezdolność skarżącej do samodzielnej egzystencji, datowaną od dnia [...] marca 2020 r. (k. 19 akt adm. ). Zarzuciła ponadto, że organ nie sporządził protokołu, w związku ze zmianą sytuacji zdrowotnej, po złożeniu orzeczenia ZUS, a przyjął sytuację mniej korzystną dla niej sprzed [...] marca 2020 r. Skarżąca podniosła także, że jej dochód wynosi [...] zł, ponieważ dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające nie liczy się do dochodu, a zatem niezasadne jest ustalenie przez organ dochodu w wysokości [...] zł. W ocenie skarżącej, przedstawiony stan zdrowia oraz systematyczne leczenie już stanowią szczególny przypadek. Nadto, wskazała, że kwota wyliczona miesięcznie na leki jest zaniżona, ponieważ organ od lat nie zawracał się do skarżącej o faktury. Na potwierdzenie swojego stanowiska, załączyła fakturę na leki z dnia [...] października 2020 r. na kwotę [...]zł, paragon na leki z dnia [...] października 2020 r. na kwotę [...]zł oraz wskazała na zakup w dniu [...] października 2020 r. inhalatora za [...] zł. Stwierdziła, że koszt zakupu środków pomocniczych i leków w październiku 2020 r. wyniósł ok. [...] zł. Podniosła, że temperatura w pomieszczeniach wynosi 8 C. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że nie może być ono uwzględnione, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Analizując ustalenia zaskarżonej decyzji w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Kolegium stwierdziło, że odmawiając przyznania odwołującej przedmiotowej pomocy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, trafnie ocenił sytuację odwołującej i podjął w sprawie właściwą decyzję. Zdaniem Kolegium w sytuacji skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzasadniałby przyznanie przedmiotowego specjalnego zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że legitymowanie się orzeczeniem ustalającym niezdolność skarżącej do samodzielnej egzystencji przy w miarę stabilnej sytuacji zdrowotnej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących procedowania przez organ na podstawie ustaleń o stanie zdrowia skarżącej sprzed dnia [...] marca 2020 r., organ wyjaśnił, że: zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2020 r., niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała już w dniu [...] marca 2020 r., tak więc ustalenia i spostrzeżenia zawarte w wywiadzie dotyczyły już sytuacji w okresie, w którym według orzeczenia sytuacja zdrowotna skarżącej kwalifikowała się do ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji, ponieważ ta niezdolność nie powstała nagle od [...] marca 2020 r., ani od [...] lipca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że zarzut fałszowania stanu faktycznego w zakresie stanu zdrowia i sytuacji mieszkaniowo-posesyjnej w protokole wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2020 r. nie ma podstaw i jest gołosłowny. Zarzut fałszowania protokołów aktualizacji wywiadów środowiskowych sprzed dnia [...] lutego 2020 r. jest w ocenie organu również gołosłowny i pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Nawiązując zaś do zarzutu nie sporządzenia przez organ protokołu aktualizacji wywiadu w związku ze zmianą sytuacji zdrowotnej po złożeniu orzeczenia ZUS, lecz przyjęcia sytuacji mniej korzystnej dla skarżącej sprzed [...] marca 2020 r., organ uznał również za niezasadny. Organ powołał się w tym zakresie na nieudane próby nawiązania kontaktu telefonicznego w dniach 16 oraz 20 a także [...] i [...] listopada 2020 r. Organ wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem przepisów dotyczących pandemii COVID-19, został ustalony na podstawie dostępnych materiałów dowodowych i twierdzeń skarżącej. W ocenie organu, niezasadne są twierdzenie skarżącej, że dochód wynosi [...] zł. Kolegium zwróciło uwagę, że organ prawidłowo wskazał, że skarżąca ma do dyspozycji kwotę [...]zł i podkreśliło, że nie jest to równoznaczne z posiadaniem takiego dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ta kwota wynika z doliczenia świadczenia uzupełniającego i odjęcia potrącenia komorniczego. Zarzut, że organ nie zażądał faktur za leki na piśmie, również w ocenie organu jest nietrafiony, bowiem skarżąca dostarczała faktury za leki do organu, a ponadto w kilkuset sprawach na przestrzeni kilkunastu lat prowadzonych z jej wniosków zawsze te kwestie artykułowała i podlegały one analizie, co znajdowało odbicie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W złożonej na decyzję Kolegium skardze skierowanej w do Sądu, T. W. nie postawiła nowych zarzutów, powieliła je z odwołania. Wskazała, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku. Ponownie powołała się na pogarszający się stan zdrowia i zarzuciła brak ustaleń organu w tym zakresie, a także błędne wyliczenie dochodu. Podniosła, że organ nie wziął pod uwagę systematycznego leczenia skarżącej i nieprawidłowo uznał, że nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie szczególny przypadek z art. 41 u.p.s. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału, lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz maseczek przeciwpyłowych. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2020r. poz. 1876 ) dalej jako "u.p.s.", prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zatem w świetle przytoczonego przepisu przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej co do zasady jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Powyższe potwierdza również dyspozycja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., określającego przesłanki przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Skoro więc z unormowania tego wynika, że celem przyznania zasiłku celowego jest "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej", nie może budzić wątpliwości, że chodzi w tym wypadku o potrzeby aktualne (jeszcze nie zrealizowane). O przyznaniu takiego świadczenia powinna tym samym decydować aktualna sytuacja bytowa i rodzinna wnioskodawcy, w tym kwestia zachowania określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej w czasie orzekania przez organy obu instancji wynosiło już [...] zł - kwota podana zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358). Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi obecnie samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje w separacji z mężem, który mieszka w tym samym budynku. Jej dochód, który stanowi emerytura w wysokości [...] zł miesięcznie, przekracza zatem wskazane powyżej kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji prawidłowo, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Wskazać należy, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, CBOSA). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Podkreślić należy, że za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powyższego przepisu nie sposób uznać każdej, nawet niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie to – jak podkreśla się w orzecznictwie – dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji drastycznych, niecodziennych, nie tylko nadzwyczajnych, lecz także wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 803/10, dostępny w CBOSA). Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy, o których stanowi art. 41 u.p.s., zalicza się zdarzenie losowe takie jak stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Taką sytuacją z całą pewnością skarżąca nie jest dotknięta. Jak już wyżej wskazano, posiada ona stały dochód i to w kwocie przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie – pomimo przekroczonego kryterium – skarżąca od lat regularnie uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej. W 2019 r. otrzymała od organu pomoc w postaci świadczenia na zakup żywności oraz specjalnych zasiłków celowych na kwotę [...]zł, a w 2020 r. na kwotę [...]zł. Sytuacja materialna skarżącej nie pozwala zatem na przyjęcie, że nie jest ona w stanie zaspokoić aktualnych potrzeb bytowych, w szczególności związanych z zakupem opału, lekarstw, środków higieny i sanitarnych a także maseczek przeciwpyłowych, bez otrzymania dodatkowego wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego. W ocenie sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący wadliwości ustaleń stanu faktycznego w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2020r. Z akt jednoznacznie wynika, że pismami z dnia [...] listopada 2020 r. oraz z [...] listopada 2020 r. skarżąca była informowana o próbie połączenia telefonicznego ze skarżącą na wskazany w piśmie numer telefonu. Pisma zostały prawidłowo doręczone skarżącej odpowiednio w dniu [...] listopada 2020 r., oraz [...] listopada 2020r. Co prawda we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca napisała, że od [...] listopada 2020 r. nie posiada telefonu, jednakże mając wiedzę, że organ będzie próbował przeprowadzić z nią wywiad środowiskowy telefonicznie, mogła chociażby podjąć starania w celu powiadomienia organu o jego braku. W tym celu mogła posłużyć się telefonem pożyczonym od męża czy napisać pismo informujące o tym fakcie. Skoro z ustalonego stanu faktycznego wynika, że mąż skarżącej pomaga jej w załatwianiu spraw urzędowych, jak chociażby złożenie przedmiotowego wniosku o przyznanie zasiłku celowego, to tym bardziej skarżąca powinna podjąć starania, aby skontaktować się z organem i poinformować o braku telefonu. W takich okolicznościach, późniejszy zarzut dotyczący braku aktualnej oceny stanu zdrowia skarżącej jest niezasadny. Skoro skarżąca wiedziała o tym, że będą podejmowane próby skontaktowania się z nią, była zobowiązana do dołożenia starań, aby w możliwie jak najbardziej skuteczny sposób przeprowadzić czynności mające na celu przekazanie organowi aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy finansowej. Jeśli natomiast odstąpiła od takich działań, nie jest jasne na jakich przesłankach opiera przekonanie o wadliwym wypełnieniu obowiązków organu. Natomiast zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącej nie został przez nią sprecyzowany. Odnosząc się do pogorszenia stanu zdrowia skarżącej, to Sąd zauważa, że w dacie orzekania przez organy, w aktach znajdowało się orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] o trwałej niezdolności skarżącej do samodzielnej egzystencji, w którym jako datę powstania niezdolności wskazano [...] marca 2020r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ uwzględnił ten fakt i odniósł się do niego oceniając stan zdrowia skarżącej. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić wypada, że rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego organ pierwszej instancji zasadnie zwrócił także uwagę na wielkość środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, albowiem okoliczność ta nie może być pomijana podczas rozdysponowywania środków pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że środki te nie są nieograniczone i organ zmuszony jest nimi gospodarować w sposób umożliwiający udzielenie racjonalnego wsparcia jak największej liczbie osób potrzebujących. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być zatem dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Reasumując stwierdzić więc należy, że orzeczona odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, lekarstw, środków higieny i sanitarnych a także maseczek przeciwpyłowych, mieści się w granicach uznania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.