II OW 68/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy M. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania zażalenia M. D. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]w sprawie odmowy wglądu do akt nr [...] postanawia: wskazać M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia UZASADNIENIE Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 8 września 2010 r. wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy wnioskodawcą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia M. D. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] w sprawie odmowy wglądu do akt [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku M. D., reprezentowanej przez pełnomocnika A. D., z dnia 8 kwietnia 2010 r. o umożliwienie wglądu między innymi do akt dotyczących procesu budowlanego F. S. [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wglądu do tych akt, podnosząc, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, a zgodnie z art. 73 § 1 jedynie strona ma zapewniony wgląd do akt w każdym stadium postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosła M. D. Kolegium, uznając się za niewłaściwe do rozpatrzenia zażalenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało zażalenie Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie – jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, skoro zażalenie dotyczy wglądu do akt dotyczących postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie maja przepisy prawa budowlanego i prawo to wskazuje organ wyższego stopnia, którym aktualnie jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, to zażalenie M. D. winno zostać przekazane do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie podzielił powyższego stanowiska. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane obowiązującymi w dniu wydania przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 3, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie i nie zastrzeżonych do właściwości innych organów był starosta (art. 82 ust. 1 i 2). W myśl art. 82a Starosta mógł powierzyć gminom, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu swojej właściwości, Wójt Gminy K. wydając w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję działał na podstawie porozumienia Nr [...] z dnia 24 marca 1995r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. a Zarządem Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 7/95) i aneksu Nr 1 z dnia 4 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 56/97 z dnia 9 grudnia 1997 r. w związku z art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na mocy art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) kompetencje w sprawach dotyczących przyjmowania obiektów do użytkowania zostały przyznane powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Zdaniem organu SKO w N. jest organem wyższego stopnia w sprawie wywołanej zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy K., pomimo tego, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest po zmianie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. ustawy Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wydania pozwolenia na użytkowanie, ani też ogólnie w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Tego rodzaju funkcje instancyjne w tym zakresie pełni wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Sporne postanowienie nie zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczy wyłącznie kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych i należało zastosować art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc i wójta – art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), orzekających w indywidualnych sprawach administracyjnych, "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Ponadto zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na wniosek Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosło o wskazanie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując, że zgodnie z art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których m.in. mowa w art. 59. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zdaniem Kolegium, skoro nastąpiła zmiana organu właściwego do wydania decyzji w zakresie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to przy ustalaniu właściwości organu do wydawania decyzji w trybach nadzwyczajnych bądź udostępnienia akt sprawy, ustala się najpierw organ na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz CH Beck, Warszawa 1996, s. 732), takie stanowisko zajmowane też jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygając negatywny spór kompetencyjny, jaki zaistniał w sprawie pomiędzy Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia M. D. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest wnioskodawca. Strony sporu zajmują odmienne stanowisko co do skutków, jakie dla rozpoznawanej sprawy wynikają ze zmiany kompetencji organów w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jakie wprowadzone zostały na mocy art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 59 tej ustawy, a w myśl ust. 2 powołanego artykułu organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Wniesione w sprawie zażalenie na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiające wglądu do akt dotyczyło sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, w których to sprawach, jak wyżej wskazano, obecnie organem pierwszej instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a organem wyższego stopnia wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Taki stan prawny jest oczywisty i niekwestionowany przez strony. Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N., że skutkiem zmiany kompetencji organów w zakresie spraw budowlanych jest również zmiana w zakresie organu wyższego stopnia, który winien rozpatrzeć zażalenie M. D. Za nieuprawnione uznać należało wywody Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zmierzające do wykazania, że skoro zażalenie wniesione zostało na postanowienie dotyczące wyłącznie kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych, to należy na zasadach ogólnych, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. uznać właściwość Kolegium, gdyż w myśl tego przepisu samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc i wójta – art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), orzekających w indywidualnych sprawach administracyjnych, "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Bez względu bowiem na to, jakiego rodzaju kwestii dotyczyło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. istotne znaczenie dla wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia ma okoliczność, że odmowa wglądu do akt dotyczyła sprawy rozpoznanej na podstawie art. 59 Prawa budowlanego. Ustalenie organu właściwego nie mogło więc nastąpić w oderwaniu od obecnych kompetencji organów w tego rodzaju sprawach, a w konsekwencji koniecznym stało się wskazanie jako organu właściwego Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.