I GSK 965/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 16/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia(...). nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 16/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę (...)(strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. KBP ARiMR decyzją z dnia (...). przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 420 040,90 zł. W dniu 16 maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Dnia 17 sierpnia 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. w gospodarstwie skarżącego odbyły się kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Natomiast w dniach 19 października 2011 r. i 27 października 2011 r. odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono liczne tereny niekwalifikujące się do dopłat (zadrzewienia, zakrzaczenia, oczka wodne, starorzecza, rowy), które zgodnie z załącznikiem graficznym były zgłaszane do płatności, a które w terenie nie stanowiły gruntów rolnych. Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu oznaczonego symbolem E4 (brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie). KBP decyzją z dnia (...)r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi w łącznej wysokości 289.938,49 zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Decyzją z dnia (...)r. KBP przyznał skarżącemu (po jego wniosku) płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w łącznej wysokości 319.979,38 zł. Decyzją z dnia (...) r. KBP przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową (po jej wniosku) na 2013 r. w łącznej wysokości 389.946,90 zł. Dnia (...) r. poinformowano stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 37 237,35 zł. oraz ustalono nową wielkość zobowiązań dla poszczególnych wariantów, o które skarżący wnosił w 2010r. Skarżący złożył wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 z uwzględnieniem nowych wielkości zobowiązań dla poszczególnych wariantów tego zobowiązania. KBP decyzją z dnia (...) r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w łącznej wysokości 382.427,91 zł. Decyzja z dnia (...) nie została przez skarżącego zakwestionowana. W dniu (...) r. skarżący dokonał zwrotu nienależnie pobranych środków we wskazanej wysokości na rachunek Agencji. W dniu (...) r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, której wyniki zostały zawarte w raporcie. W dniu (....) r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za lata 2010-2014. W dniu (....) r., KBP ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego dla skarżącego w wysokości 17 206,72 zł. Od przedmiotowej decyzji zostało wniesione odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 280/16 oddalił skargę strony. Sąd I instancji podkreślił, że organy wykazały okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez Skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Wskazał WSA, że z treści przepisów prawa krajowego i unijnego wynika, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Zdaniem WSA, Dyrektor ARiMR słusznie również uznał, że nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 ( Dz.Urz. UE L 11 z 30.04.2004 r. str. 18 z późn. zm.), dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania, gdyż płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu. W wyniku skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn.. akt I GSK 1132/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję. Zdaniem NSA w decyzji nie zawarto uzasadnienia dla przyjętego sposobu ustalenia wysokości kwot nienależnych płatności, jak również nie wyjaśniono z jakich przyczyn nieprawidłowości stwierdzone w 2014 r. przesądzały o nienależnym pobraniu płatności w 2010 i 2011 r. oraz nie wyjaśniono, jak i dlaczego w obliczeniach uwzględniono zwróconą już przez stronę kwotę 37.237,35 złotych nienależnych płatności za lata 2010 i 2011. Nadto Sąd I instancji, nie zauważył, że organ nie zawarł w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań co do tego, czy zakresem zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest objęta sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, aprobując rozstrzygnięcie organu. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, z jakich względów ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych, zawiera się w pojęciu zmniejszenia obszaru użytego w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jako niezasadne ocenił NSA zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku, nie dokonywał bowiem wykładni wskazanych przepisów, to jest art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ, a ograniczył się jedynie do przytoczenia ich treści. W wyniku ww. wyroku NSA, DOR ARiMR decyzją z dnia (...) r. uchylił w całości decyzję KBP ARiMR z dnia (...) r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA. Organ I instancji decyzją nr (...) ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 14.829,61 zł. W skardze do WSA na powyższą decyzję DOR ARiMR strona w uzasadnieniu argumentowała, że organ nie wykonał wyroku NSA, ponieważ nadal nie wyjaśnia jaka jest ustalona przez organ kwota płatności nienależnie pobranych za lata 2013-2013, na poczet której ewentualnie skarżący dobrowolnie zapłacił już kwotę 37.237,35 zł. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że strona nie zrealizowała zaciągniętego w 2010 r. zobowiązania na całej powierzchni i do wszystkich wariantów. Zakwestionowała też stanowisko organu o "zredefiniowaniu" zobowiązania w 2011 r., jako nie mającego oparcia w przepisach prawa. Zarzuciła, że organ stawia znak równości między zmniejszeniem w roku 2014 powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem a zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na określonej powierzchni gruntów rolnych. Wskazała strona, że fakt zadeklarowania w 2014 powierzchni, która wskutek kontroli administracyjnej przeprowadzonej wyłącznie w oparciu o dane z systemu informatycznego i ortofotomapy została częściowo uznana za przedeklarowaną, nie uzasadnia wniosku, że strona zmniejszyła obszar, na którym zobowiązana była realizować zobowiązanie. W odpowiedzi na skargę DO ARIMR nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnił zalecenia NSA, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. W decyzji omówiono kwestię charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, wyjaśniono zasady składania wniosków i deklarowania powierzchni do płatności, znaczenia materiału graficznego udostępnianego przez ARiMR, wyjaśniono dlaczego ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych zawiera się w definicji zmniejszenia obszaru wynikającego z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ, omówiły podstawę prawną rozstrzygnięcia i zastosowanie w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ oraz wykazały sposób zaliczenia kwoty wpłaconej przez stronę 4 kwietnia 2014 r. w rozliczeniu całego zobowiązania realizowanego przez stronę. Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko organu dotyczące charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasadnie powołując § 2, § 5, § 6, § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ wywiódł, powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Prawidłowo wyjaśnił również organ kwestie dotyczące wniosku składanego corocznie przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni w danym roku do płatności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. W zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnione zostały przesłanki zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ; z czym Sąd I instancji się zgodził. Ponadto w ocenie Sądu I instancji sposób ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uznać należy za prawidłowy, a także w sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (dalej: ustawy EFRROW) w zw. z przepisem § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że: - nienależnym pobraniem płatności jest każde pobranie płatności w latach wcześniejszych w stosunku do nieprawidłowości stwierdzonych w następnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a także, że niewykonywanie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiącego przesłankę odzyskiwania pomocy, stanowi takie działanie rolnika, który we wniosku kontynuacyjnym deklaruje powierzchnię mniejszą działki rolnej niż pierwotnie zadeklarowana, dostosowując się do powierzchni uprawnionej do płatności oznaczonej przez organ, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie prowadzą do wniosku, że sankcja odzyskiwania płatności może mieć miejsce w razie trwałego zaprzestania realizacji podjętego zobowiązania rozumianego jako całość i zaniechań rolnika powodujących, że środki pomocowe zostają sprzeniewierzone, zaś wiążąca organy i sąd ocena prawna wyrażona przez NSA w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r.. sygn. akt: I GSK 1132/18 była taka, że "skarżący kasacyjnie w 2014 r. zadeklarował do płatności mniejszą powierzchnię niż w latach poprzednich, to jest 2010 - 2013, na skutek informacji uzyskanej od Agencji o wielkości powierzchni kwalifikowanej do płatności, która to powierzchni jest wyznaczana corocznie przez Agencję; wskazać przy tym należy, że skarżący kasacyjnie zachował trwałe użytki zielone na działkach rolnych na niezmienionym obszarze przez wszystkie lata realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego",. co stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.; - zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (por. str. 21 uzasadnienia skarżonego wyroku) jest zadeklarowanie przez skarżącego kasacyjnie w roku 2013 tylko takiej powierzchni ("samoograniczenie"), jaka wynikała z urzędowej informacji doręczonej przez Agencję o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (tzw. PEG) uznawanej przez Agencję za kwalifikowalną na podstawie systemu LPIS, podczas gdy w okoliczności sprawy jedynie dane o powierzchni kwalifikowalnej, uznanej przez Agencję podlegały zmianie, bez jakiejkolwiek zmiany w sposobie i powierzchni rzeczywistego realizowania przez skarżącego kasacyjnie zobowiązania rolnośrodowiskowego, co oznacza, że skarżący kasacyjnie przez cały okres trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego utrzymywał łąki (trwałe użytki zielone, a nie uprawy rolne) na takiej samej powierzchni jak na początku i dokonywał takich samych zabiegów rolnośrodowiskowych nie ograniczając powierzchni ich wykonywania; b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy EFRROW w zw. z przepisem § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że jako zmniejszenie obszaru i nieprawidłowość uruchamiającą procedurę odzyskiwania płatności poczytano działanie rolnika polegające na dostosowaniu się przez beneficjenta we wnioskach kontynuacyjnych do przekazanej przez Agencję informacji urzędowej o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawnionej do płatności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu odnosi go do niezgodnej z przepisami zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającej na zmniejszeniu obszaru, natomiast prawidłowe zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce wyłącznie do sytuacji naruszenia przez rolnika obowiązku utrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w znaczeniu jego trwałości i jednolitości przez cały okres pomocy; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 KPA, art. 8 KPA (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 KPA (zasada przekonywania) w ten sposób, że Sąd I instancji zaaprobował nieprawidłowe ustalenia faktyczne organów w postępowaniu jurysdykcyjnym (co do stanu faktycznego uruchamiającego procedurę odzyskiwania należności i co do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności), a także zaaprobował formalistycznie stanowisko organu bazujące na założeniu, że jakakolwiek różnica in minus w deklarowanej powierzchni we wnioskach kontynuacyjnych w stosunku do pierwotnie deklarowanej powierzchni i bez względu na towarzyszące okoliczności (urzędowa informacja Agencji o mniejszej powierzchni kwalifikowanej w kolejnych latach zobowiązania w stosunku do pierwotnie deklarowanej przez skarżącego kasacyjnie, lecz bez zmiany sposobu i powierzchni rzeczywiście użytkowanej rolniczo powierzchni w formie trwałych użytków zielonych) albo nieprawidłowości ustalone w decyzjach o przyznaniu płatności wypełniają oznaczone w przepisie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przesłanki zwrotu płatności, a w konsekwencji błędne zaaprobowanie w skarżonym wyroku niedostatków wyjaśnienia przez organ kwestii istotnych dla właściwego stosowania przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego: - w jaki sposób niezadeklarowanie w kolejnym roku części pierwotnie zadeklarowanej powierzchni stanowi wypełnienie przesłanek odzyskiwania pomocy, - w jaki sposób dobrowolny zwrot płatności przez skarżącego kasacyjnie w roku 2014 płatności w kwocie 37.237,35 zł za lata 2010 i 2011 został uwzględniony w kwotach ustalonych w zaskarżonej decyzji jako podlegających zwrotowi za lata 2010 i 2011, - jak wypełnia przesłankę zwrotu płatności jako nienależnie pobranych za lata wcześniejsze sytuacja, w której skarżący kasacyjnie działając w zaufaniu do informacji urzędowej od Agencji o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej jako powierzchni kwalifikowanej, deklarował powierzchnię mniejszą niż pierwotnie zadeklarowana, to jest taką, jaką Agencja formalnie ustaliła jako kwalifikowalną. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wcześniej zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata poprzednie była przedmiotem ostatecznych decyzji KBP ARiMR z dnia (...) r., na mocy której przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową do powierzchni niższej, niż wynikało to z realizowanego przez niego zobowiązania. W konsekwencji tego, zarzuty dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie przyznania płatności, a jego celem nie jest weryfikacja prawidłowości decyzji w sprawie przyznania płatności, lecz ustalenie czy w danej sprawie doszło do pobrania płatności w nienależnej wysokości. Tak właśnie w tej kwestii wypowiedział się w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, co zdaniem NSA zasługuje na pełną aprobatę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił kwestię dobrowolnej wpłaty w wysokości 37 237,35 zł dokonanej przez skarżącego. Wskazać należy, że pierwsze niedochowanie podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego miało miejsce w 2011 r. W roku 2010, to jest w roku podjętego pięcioletniego zobowiązania, skarżący zadeklarował w wariancie 2.2/2.1 powierzchnię 27,21 ha, w 2.3. 282,95 ha, w 3.1. 30 ha, w 4.1. 14,48 ha, w 5.1. 147,68 ha, w 5.4. 90,79 ha. Jednak w odniesieniu do wariantów 2.3, 3.1, 4.1 i 5.1 skarżący zmniejszył obszar realizacji zobowiązania w 2011 r., co potwierdzono ostateczną decyzją przyznającą płatność za ten rok w pomniejszonej wysokości. Zmniejszenie nastąpiło w wariancie 2.3 o 14,60 ha, w 3.1. o 11,89 ha, w 4.1 o 1,16 ha, w 5.1 o 4, 48 ha. W rezultacie od 2012 r. skarżący realizował zobowiązanie w ramach wariantu 2.3. na pow. 255,89 ha, w 3.1. na pow. 18,11 ha, w 4.1 na pow. 13,32 ha, w 5.1. 133,67 ha. Na takiej też powierzchnię skarżący winien realizować swe zobowiązanie w następnych latach zadeklarowanego okresu. Dobrowolna wpłata w kwocie 37 237,35 zł, dokonana przez skarżącego 4 kwietnia 2014 r., wynikała z ustaleń organu odnośnie do wysokości nienależnych płatności za lata 2010-2011. Ponownie do zmniejszenia powierzchni realizacji zobowiązania względem zadeklarowanej i względem przyjętej po zmniejszeniu z 2011 r. doszło w 2014 r. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono bowiem, że w wariancie 2.3. skarżący zadeklarował powierzchnię 255,89 ha, a stwierdzona wyniosła 251,68h a, w wariancie 3.1 zadeklarowana to 18,11 ha, a stwierdzona 17,58 ha, w wariancie 5.1 zadeklarowana to 133,67 ha a stwierdzona to 122,99 ha. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organy prawidłowo dwukrotnie dokonały ustalenia kwoty nienależnych płatności. W pierwszym przypadku dotyczyło to niedochowania podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2011 r., wyżej opisanego. Zaś w drugim przypadku dotyczyło to zmniejszenia powierzchni z 2014 r., przy czym skalę zmniejszenia powierzchni organy odniosły do powierzchni wynikającej z jej zmniejszenia w 2011 r., a nie do powierzchni zgłoszonej przez skarżącego w chwili podejmowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2010. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wypełnił on wniosek o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR, działając w zaufaniu do organu, wskazać należy, że przekazane mu dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki, na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek, do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zarzuty podniesione w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie, z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi, jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011.25.8). Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest, zatem wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W rozpoznawanej sprawie, co już wcześniej wskazano, poza sporem jest, że ostateczną i prawomocną decyzją KBP ARiMR z dnia (...)r. nr (...) przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z rok 2014 w pomniejszonej wysokości z uwagi na to, iż powierzchnia uprawniona do wsparcia w ramach wariantów 2.3, 3.1.2 oraz 5.1 była niższa od powierzchni zgłoszonej we wniosku. Zdaniem składu orzekającego wskazana okoliczność, oceniona przez pryzmat wyżej przytoczonych przepisów dała Sądowi I instancji podstawę do zaakceptowania stanowiska organu stwierdzającego, że konieczność zwrotu części wypłaconej pomocy wynika faktu zmniejszenia przez skarżącego obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Doprowadziło to WSA do prawidłowej konkluzji, że organ był uprawniony do orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy ARiMR i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której wysokość nie była kwestionowana. Dlatego zarzut sformułowany w pkt 1)b) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uznanie. Za zupełnie chybiony uznać należy zarzut zawarty w pkt 1)a) petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 28 ust. 1 ustawy ARiMR i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji nie dokonał wykładni przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zatem nie można mu skutecznie zarzucić błędną jego wykładnię. W związku z tym tak postawiony zarzut nie mógł przynieść efektów przez skarżącego oczekiwanych. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.