II SA/Łd 651/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej I.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 53), powoływanej dalej jako: "ustawa o kombatantach", odmówił I. M. przyznania uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że I.M. zwróciła się o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie tj. po zmarłym mężu – K.M. Organ administracji ustalił, że K.M. pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie od maja 1946 r. do grudnia 1947 r. Decyzją Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD z [...] czerwca 1977 r. nabył uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej. Ubiegając się o uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZBoWiD wskazał w życiorysie dołączonym do deklaracji członkowskiej, że w ramach swojej służby zajmował się udziałem w walkach z "reakcyjnym podziemiem". Jak wynika z informacji pozyskanych od Instytutu Pamięci Narodowej jednostka Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (14 p. KBW O.), w którym służył zmarły, brała udział w walkach z ugrupowaniami niepodległościowymi m. in. z Armią Krajową oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. W dalszej części uzasadnienia organ administracji wskazał, że jednolicie przyjmowany jest pogląd, że uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony do nich współmałżonek zachowałby je, gdyby żył. Organ podkreślił, że uprawnienia te, jakkolwiek pochodne od statusu męża, powinny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. Ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża nie jest zatem postępowaniem weryfikacyjnym osoby zmarłej, lecz ustaleniem przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego został zaliczony do aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego. W judykaturze przyjmuje się, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Zdaniem organu administracji, ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża skarżącej wskazuje, że pełniąc służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach skarżąca nie może nabyć po zmarłym mężu uprawnień pochodnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.M. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie do wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach; 2. dopuszczenie i "przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi"; 3. zwrócenie się przez sąd do Instytutu Pamięci Narodowej w W. o przesłanie pełnych akt osobowych zmarłego męża K.M., które stały się podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji; 4. zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach poprzez błędną, niezgodną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki oraz rozszerzającą wykładnię tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że zwrot "była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej" odnosi się do wszystkich osób, które pełniły służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego w latach 1944-1956; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, a tym samym nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, w szczególności przez dokonanie oceny spełnienia przez męża skarżącej kryterium "wykonywania zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej" przez pryzmat służby w danej jednostce, a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie oraz przez pominięcie istotnych okoliczności dotyczących przebiegu służby męża skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ administracji mylnie zinterpretował, a co za tym idzie zastosował, przesłankę z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Organ przyjął bowiem, że sam fakt służby przez męża skarżącej w jednostce Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypełnia przesłankę z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Pomimo wzmianki o wystąpieniu do Instytutu Pamięci Narodowej z prośbą o opinię na temat działalności oddziału, w którym służył zmarły K.M., organ nie podał żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o wykonywaniu przez męża skarżącej zadań śledczych albo operacji związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w sposób lakoniczny wskazał jedynie, że według informacji pozyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej zmarły mąż skarżącej służył w jednostce Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a jednostka ta brała udział w walkach z ugrupowaniami niepodległościowymi m. in. z Armią Krajową oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Tym samym organ nie wskazał dowodów potwierdzających, że to właśnie K.M. brał udział w takich działaniach. Samo stwierdzenie, że jednostka, w której się służyło takie działania podejmowała nie jest wystarczające, aby zmarłemu mężowi skarżącej przypisywać wykonywanie działań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Co więcej, zmarły K.M. z dniem [...] lutego 2002 r. został mianowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na stopień Podporucznika Wojska Polskiego. Świadczy to zatem o pozytywnym zaopiniowaniu jego służby przez organy demokratycznego państwa polskiego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, uznać należy, że wobec jej męża – K.M. nie można zastosować przesłanki z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W związku z tym K.M. uznać należy za osobę uprawnioną w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach. Tym samym zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach należy uznać skarżącą za osobę, która może nabyć po zmarłym mężu uprawnienia wymienione w art. 20 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca podniosła, że organ pominął i nie dokonał oceny miedzy innymi tego, czy w okresie 1944-1956 mąż skarżącej w ramach jednostki, w której służył, rzeczywiście osobiście podejmował działania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, czy może podejmował jedynie zadania zwykłe, standardowe dla pełnienia służby w tej jednostce, które nie miały powyższego charakteru. Organ nie spróbował nawet wyjaśnić szczegółów służby zmarłego męża skarżącej. Organ stwierdził jedynie, że zmarły służył w jednostce Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i na tym jedynie fakcie oparł swoją decyzję. Nie odniósł się jednak do bezpośrednich czynności jakie wykonywał zmarły mąż skarżącej podczas służby w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego. Nie uwzględniono ponadto faktu, że mąż skarżącej narażał życie i zdrowie podczas służby w trakcie działań wojennych, a całokształt jego służby można określić mianem nienagannej, uczciwej i pełnej zaangażowania oraz poświęceń na rzecz wypełniania zadań i funkcji demokratycznego państwa, o czym świadczą liczne odznaczenia oraz mianowanie w 2002 r. na stopień Podporucznika Wojska Polskiego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, skoro organ nie powołuje się na żadne dowody bezpośrednich czynności podejmowanych przez zmarłego męża skarżącej, polegających m. in. na udziale w walkach z podziemiem niepodległościowym w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego, to zapewne z akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej nie wynika, aby zmarły mąż skarżącej w trakcie pełnienia służby w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego bezpośrednio dokonywał czynności związanych z działaniami śledczymi i operacyjnymi mającymi bezpośredni związek ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ administracji dodał, że kierując się zasadą praworządności podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej z zapytaniem odnośnie formacji z jakimi w ramach Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego walczył K.M.. W odpowiedzi Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że jednostka, w której służył wnioskodawca, tj. 14 p. KBW mp. O. w okresie od maja 1946 r. do września 1948 r. brała udział w walkach zbrojnych z formacjami: Narodowe Siły Zbrojne, Zrzeszenie "A", Narodowe Zjednoczenie Wojskowe, Armia Krajowa, grupy zbrojne określane jako "bandy o charakterze rabunkowym", ugrupowanie "B", ugrupowanie "C", ugrupowanie "D", ugrupowanie "E", ugrupowanie "F", ugrupowanie "G", Ukraińska Powstańcza Armia, ugrupowanie "H", ugrupowanie "I", ugrupowanie "J", ugrupowanie "K", ugrupowanie "L". Zdaniem organu administracji, z powyższych informacji zgromadzonych w sprawie, a także z bezpośredniej deklaracji K.M., jednoznacznie wynika, że był on bezpośrednio związany ze stosowaniem represji wobec osób podejrzanych lub skazanych za działalność podjętą na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania organ nie miał zatem podstaw do przyznania skarżącej uprawnień przysługujących wdowom (wdowcom) pozostałym po kombatantach lub innych osobach uprawnionych. Ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża skarżącej wskazuje, że pełniąc służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 8 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 sierpnia 2021 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarżąca w piśmie z 3 września 2021 r. oświadczyła bowiem, że nie posiada żadnego urządzenia, które umożliwiłoby jej uczestnictwo w rozprawie zdalnej (k. 26). Organ administracji nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 8 września 2021 r. (k. 32-33 zwrotne potwierdzenia odbioru). Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżąca oraz organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej jednak nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie ma zatem kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej sąd wyjaśnia, że nie jest władny przyznać skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył Szefowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Z uwagi na zawarte w skardze żądanie "dopuszczenia i przeprowadzenia" niesprecyzowanych "dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi" oraz "zwrócenia się" przez sąd do Instytutu Pamięci Narodowej o "przesłanie pełnych akt osobowych zmarłego męża skarżącej K.M." wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym w zasadzie nie jest dopuszczalne. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają organy administracji. Wyjątek od tej zasady dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Z tych względów nie jest więc możliwe uwzględnienie przez sąd w niniejszej sprawie powyższych wniosków skarżącej. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji sąd jednakże stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach postępowania o przyznanie lub odmowę przyznania uprawnień kombatanckich uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 28 lutego 1996 r., SA/Gd 320/95; z 30 września 1996 r., SA/Wr 3095/95; z 26 października 1995 r., SA/Gd 2096/95; z 21 lutego 1997 r., SA/Bk 1120/95). W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się w zasadzie do ogólnikowych uwag, pozbawionych odwołania do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala jedynie wysnuć przypuszczenie, na podstawie których dokumentów organ administracji poczynił ustalenia faktyczne, ale nie można jednak mieć pewności. Jedyny dowód, który organ administracji wskazał w uzasadnieniu to decyzja Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD z [...] czerwca 1977 r. Dość ogólnie powołał się na "informacje pozyskane od Instytutu Pamięci Narodowej" o jednostce Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (14 p. KBW O.), w której służył zmarły mąż skarżącej, a nie o nim samym. Zwrócić należy uwagę, że braków tych nie może usunąć odpowiedź na skargę. Nie budzi wątpliwości, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992/2, poz. 45). Lakoniczność uzasadnienia wydanej w niniejszej sprawie decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Organy administracji zobowiązane są więc podjąć stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy uwagę, że z akt administracyjnych wynika, że [...] czerwca 1977 r. Komisja Weryfikacyjna ZBoWiD przyznała skarżącemu prawo przynależności do ZBoWiD w charakterze członka zwyczajnego z tytułu LWP – walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej. W deklaracji członkowskiej skarżący podał, że od [...] maja 1946 r. pełnił służbę wojskową w [...] p. KBW O. pierwszym batalionie operacyjnym. Brał czynny udział w zwalczaniu "band faszystowskich oraz rodzimej reakcji" w województwie [...]. Od 14 kwietnia 1947 r. do 15 sierpnia 1947 r. brał udział w likwidacji "band UPA". Zgodnie ze statutem oraz regulaminem weryfikacyjnym ZBoWiD uprawnienia do zweryfikowania i przyjęcia do związku w charakterze zwyczajnym posiadali: "1. Bojownicy walk o wolność i demokrację, którzy brali udział: a). w walkach narodowo-wyzwoleńczych i rewolucyjnych w latach 1905-1918 oraz w Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej, b) w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Mazur, Warmii, Pomorza, Gdańska i Ziemi Lubuskiej, c) w walce przeciwko siłom reakcji i faszyzmowi w Polsce w latach 1918-1939, d) w walkach w okresie międzywojennym o wolność narodową i społeczną poza granicami kraju a w szczególności weteranów walk w obronie republikańskiej Hiszpanii, e) w walce czynnej przeciwko hitlerowskiemu najeźdźcy i okupantowi w kraju i na wszystkich frontach walk z hitleryzmem i faszyzmem w okresie II wojny światowej, f) w walkach zbrojnych z reakcyjnym podziemiem po wyzwoleniu Polski. 2. Prześladowani i więzieni w hitlerowskich więzieniach i obozach koncentracyjnych ze względów politycznych, narodowościowych i światopoglądowych.". Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o kombatantach uprawnienia uzyskane od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację i Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej po dniu 31 grudnia 1988 r. podlegają weryfikacji. Z przepisu tego wynika, więc, że przyznane po wskazanej dacie przez oba związki uprawnienia, bez względu na podstawę faktyczną i prawną ich przyznania, podlegają weryfikacji zgodnie z przepisami obowiązującej obecnie ustawy o kombatantach. Takiej ogólnej weryfikacji nie stosuje się natomiast do wcześniej wydanych decyzji. W stosunku do nich stosuje się jednak przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kombatantach, przewidujące pozbawienie uprawnień kombatanckich pewne, wymienione w nich kategorie osób, co, do których ustawodawca uznał za celowe takie rozstrzygnięcia ze względu na odmienną – po 1989 r. – ocenę sytuacji stanowiących wcześniej podstawy do przyznania kwestionowanych uprawnień. Nie powinno ulegać wątpliwości, że przepisy art. 25 ustawy o kombatantach, zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", regulują sytuację prawną osób, które w dniu wejścia w życie tej ustawy miały uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Uregulowanie takie było następstwem innego określenia w ustawie o kombatantach przesłanek uzyskania statusu kombatanta lub innej osoby uprawnionej aniżeli w poprzednio obowiązujących przepisach. Wprowadzając w ustawie o kombatantach nowe określenie działalności kombatanckiej i działalności równorzędnej z działalnością kombatancką, ustawodawca w art. 25 ustawy o kombatantach uregulował sprawę osób, które uzyskały uprawnienia kombatanckie przed dniem wejścia w życie ustawy o kombatantach na podstawie dotychczasowych przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o kombatantach. Przyjęto jako zasadę, że osoby te zachowują uprawnienia, z wyjątkami określonymi w art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach. W art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach wobec osób, które w latach 1944-1956 były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) przyjęto zasadę, że osoby te pozbawia się uzyskanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Wobec osób, które uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ustawy o kombatantach, przyjęto regułę, że osoby te pozbawia się uzyskanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Nie dotyczy to jednak osób, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierzy z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Oznacza to, że te osoby – mimo że uzyskały uprawnienia z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach – z mocy art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach nadal zachowują te uprawnienia. Sformułowanie "zachować uprawnienia" może być rozumiane tylko w ten sposób, że osoba, która zachowuje uprawnienia, ma nadal uzyskane wcześniej uprawnienia i jest nadal osobą uprawnioną. Ustawa o kombatantach nie określa odrębnie uprawnień osób, które zachowały uprawnienia kombatanckie uzyskane na podstawie dotychczasowych przepisów. Nie ulega przecież wątpliwości, że art. 25 ust. 1 ustawy o kombatantach, w którym jest mowa o zachowaniu uprawnień, dotyczy także osób, które wprawdzie uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, ale z tytułu działalności określonej w ustawie o kombatantach. Jeżeli nie ma podstaw do pozbawienia tych osób uprawnień, jest poza sporem, że osoby te są osobami uprawnionymi na równi z osobami, które uzyskają uprawnienia kombatanckie na podstawie ustawy o kombatantach. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a poprzednio Kierownik Urzędu do Spraw Kombatanckich i Osób Represjonowanych, właściwy do podjęcia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich (art. 25 ust. 4 ustawy o kombatantach) został zobowiązany do wydania takiej decyzji z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu w wyniku weryfikacji uprawnień uzyskanych od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację oraz Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 25 ust. 5 ustawy o kombatantach). W okresie od 7 marca 1992 r. do 30 września 1997 r. szczegółowe zasady pozbawiania uprawnień kombatanckich i przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień w przypadkach określonych w art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o kombatantach określało wydane na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dotyczących pozbawiania uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 16, poz. 63), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 lutego 1992 r.". Następnie w okresie od 1 października 1997 r. do 17 maja 2014 r. szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach, oraz zasady przeprowadzania weryfikacji regulowało wydane na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745). Procedura weryfikacji uprawnień kombatanckich wprowadzona przepisami ustawy o kombatantach oraz wskazanymi wyżej rozporządzeniami nie pozbawia strony – osoby, której uprawnienia kombatanckie poddawane są weryfikacji – możliwości wykazania w tym samym lub też w nowym postępowaniu, że jakkolwiek uprawnienia kombatanckie uzyskała z tytułu "utrwalania władzy ludowej", to jednak spełnia ona także warunki konieczne do nabycia uprawnień kombatanckich na innej podstawie prawnej wymienionej w art. 1 ust. 2 – art. 4 ustawy o kombatantach. Nie stosuje się też przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a i b ustawy o kombatantach wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach). Z akt sprawy wynika, że w 1992 r., a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia z 12 lutego 1992 r., toczyło się w stosunku do męża skarżącej K.M. postępowanie weryfikacyjne, którego przedmiotem była jego służba w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (adnotacja komisji klasyfikacyjnej z 11 października 1992 r. k 1 verte akt administracyjnych). Fakt odbywania przez K.M. służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego był więc znany organowi administracji już od 1992 r., czyli od ponad 28 lat. Nie jest jednak znany wynik postępowania weryfikacyjnego prowadzonego w 1992 r. Z akt administracyjnych natomiast wynika, że K.M. nie został pozbawiony uprawnień kombatanckich i uzyskał zaświadczenie [...] nr [...] Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 1996 r. o uprawnieniach do ulg i świadczeń określonych w ustawie o kombatantach. Z zaświadczenia tego wynika, że na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o kombatantach potwierdzono K.M. uprawnienia przyznane przez ZBoWiD za okres od maja 1946 r. do grudnia 1947 r. (k. 16 i 44 akt administracyjnych). Zwrócić należy także uwagę, że K.M. zmarł [...] lutego 2021 r. (skrócony odpis aktu zgonu k. 47 akt administracyjnych), co oznacza, że postępowanie weryfikacyjne zostało wszczęte ponad 28 lat przed jego śmiercią. Trudno wobec tego uznać, że postępowanie weryfikacyjne nie zostało przez organ administracji do dnia jego śmierci zakończone, a przynajmniej jest to mało prawdopodobne. W rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił przyznania skarżącej uprawnień po zmarłym mężu podnosząc, że w okresie od maja 1946 r. do grudnia 1947 r., pełniąc służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego brał on udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ administracji uznał zatem, że powyższa okoliczność, jest objęta dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, która uzasadniałaby pozbawienie K.M. uprawnień kombatanckich gdyby żył. W konsekwencji, uwzględniając zależność uprawnień pochodnych wdowy od uprawnień pierwotnych jej męża, przyjął, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanych uprawnień skarżącej. W ocenie sądu takie stanowisko jest przedwczesne. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga okoliczność dotycząca wyniku rozstrzygnięcia postępowania weryfikacyjnego K.M., czy uzyskał on decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – wydaną w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach – potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach czy też uprawnień tych został pozbawiony (art. 25 ust. 4 ustawy o kombatantach). Gdyby przyjąć, że wydana zostałaby decyzja przyznająca zmarłemu mężowi skarżącej uprawnienia kombatanckie (uprawnienia pierwotne) i korzystałaby z przymiotu ostateczności, to z faktem tym wiązałyby się określone następstwa procesowe. Decyzja taka, jeżeli nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, mogłaby prowadzić do zakwestionowania stanowiska organu odmawiającego przyznania skarżącej, wdowie po kombatancie, przyznania uprawnień pochodnych, tj. uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu (por. wyrok WSA w O.ie z 23 września 2008 r. II SA/Ol 250/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim 25 lutego 2009 r., II SA/Go 837/08). Postępowanie weryfikacyjne na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach nie jest nowym postępowaniem w sprawie nadania uprawnień kombatanckich, nie zmierza do ustalania nowego tytułu kombatanctwa, lecz zajmuje się sprawdzeniem – zgodnie z przyjętymi standardami posługiwania się w rzetelny sposób obowiązującą procedurą administracyjną – czy zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia pozytywnego czy negatywnego w prowadzonym postępowaniu weryfikacyjnym na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim 25 lutego 2009 r., II SA/Go 837/08). Okoliczność ta nie zwalniała organu administracji z obowiązku wszechstronnego zbadania, czy zmarły mąż skarżącej w dniu śmierci posiadał decyzję przyznająca mu zweryfikowane uprawnienia kombatanckie czy też nie. Zwrócić należy uwagę, że okres pełnienia służby przez męża skarżącej w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (od maja 1946 r. do grudnia 1947 r.) uznany w zaskarżonej decyzji przez organ administracji za okoliczność uzasadniającą pozbawienie uprawnień na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pokrywa się z okresem, za jaki według zaświadczenia z 18 marca 1996 r., potwierdzone zostały jego uprawnienia przyznane przez Związek Bojowników o Wolność i Demokrację. Z kolei pismo Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu z 25 marca 2021 r. tylko ogólnie wymienia formacje w walkach, z którymi brał udział 14 p. KBW mp. O.. Przy czym wśród nich wymienia, m. in. Ukraińską Armię Powstańczą oraz grupy zbrojne określane jako "bandy o charakterze rabunkowym". Wskazuje także na działalność ochronną i konwojową. Na udział w likwidacji "band faszystowskich" i "band UPA" K.M. powołał się w deklaracji członkowskiej ZBoWiD. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu. Postępowanie administracyjne w sprawach kombatantów nie jest wyjęte spod ogólnych zasad i standardów Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczonych przez art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei artykuł 77 § 1 k.p.a. wymaga, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Skoro zastosowanie zarówno art. 7, jak i art. 77 k.p.a. nie zostało wyłączone w postępowaniu weryfikacyjnym, to zaniechanie w tym postępowaniu ustalenia jaką decyzję wydał po zakończeniu postępowania weryfikacyjnego organ administracji, czy w ogóle jakakolwiek decyzja została wydana oraz przedstawienia wyników tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji, jest przejawem naruszenia standardu rzetelnej procedury. W ocenie sądu, powyższe braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, przybierające postać zaniedbań standardu rzetelnej procedury, miały zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych i nie przesądza, że sytuacja skarżącej uzasadnia przyznanie jej uprawnień wdowy po kombatancie. W sprawie niniejszej niesporne jest, że mąż skarżący pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie od maja 1946 r. do grudnia 1947 r. Z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach wynika, że z zastrzeżeniem przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, pozbawienie uprawnień kombatanckich następuje ze względu na sam fakt służby w strukturach urzędu bezpieczeństwa, niezależnie od okoliczności, w jakich zainteresowana osoba podjęła tę służbę i niezależnie od charakteru wykonywanych prac czy czynności, w szczególności czy były one związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Sama przynależność do struktur urzędu bezpieczeństwa stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i przekreśla wcześniejsze zasługi, które mogłyby stanowić tytuł do zachowania tych uprawnień, gdyby nie zachodziła ta przesłanka. Jednak skoro organ administracji nie podjął skutecznych działań z zakresu postępowania dowodowego, a dotyczących odnalezienia akt postępowania weryfikacyjnego, w szczególności decyzji pozytywnej lub negatywnej w stosunku do K.M., zaś wyników postępowania weryfikacyjnego nie udokumentował we właściwy sposób w aktach niniejszej sprawy i nie przedstawił ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, że uchybienia te stanowią istotne, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Działanie organu jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy za przedwczesne uznać należy wydanie przez organ administracji decyzji o odmowie przyznania skarżącej uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany będzie przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie. Organ powinien przedstawić w decyzji zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć niniejsze postępowanie w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Organ administracji zobowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentów skarżącej i przynajmniej spróbować przekonać ją, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Przed wydaniem decyzji organ administracji zobowiązany będzie wyznaczyć skarżącej termin do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz zgłoszenia żądań – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli organom orzekającym na stwierdzenie, czy skarżącej przysługują uprawnienia wdowy po kombatancie, czy też nie. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi. dc