II SA/Gl 617/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał N. M. i obecnie skarżącemu A. M., jako właścicielom budynku mieszkalnego przy Placu [...] [...] w B., skucie odpadających tynków z elewacji południowej i wschodniej w tym budynku oraz wykonanie zabezpieczenia przed dalszym odpadaniem tynku na ww. elewacjach w sposób nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, zwłaszcza na sąsiednich nieruchomościach, w terminie do 30 marca 2021 r. Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu I instancji w zakresie wyznaczonego terminu i określił nowy termin wykonania obowiązku przypadający na 30 kwietnia 2021 r. oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że adresatami nakazu są N. M. i A. M., gdyż jak wynika z księgi wieczystej są oni współwłaścicielami przedmiotowego budynku. Tylko w stosunku do tych podmiotów mogą być kierowane nakazy opisane w art. 66 Prawa budowlanego. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że zastosowanie powołanego przepisu może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na skutek zaniedbania obowiązków określonych w art. 61 i nast., obiekt budowlany znajdzie się w stanie wymagającym ingerencji. W konsekwencji decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za taki stan obiektu. Będzie nim więc właściciel albo zarządca obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stanem obiektu zagrażającym zdrowiu i życiu osób oraz zagrożeniu dla mienia, wobec czego w pełni zasadnym było nałożenie na właścicieli budynku stosownych obowiązków. Jedynie z uwagi na konieczność określenia stosownego terminu do wykonania nałożonych obowiązków organ odwoławczy zdecydował się uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu i wyznaczyć nowy, dłuższy termin. W skardze na powyższą decyzje skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to; 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 k.p.a. oraz w zw. z art. 28, 29 i art. 30 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo śmierci strony przed wszczęciem postępowania, a zatem pomimo spełnienia ustawowych przesłanek; 2) art. 25 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w I instancji przez PINB dla Miasta B., pomimo że nieruchomości, którym rzekomo zagraża tynk odpadający z przedmiotowej nieruchomości, są nieruchomościami zarządzanymi przez ZGM w B., należącymi do Miasta B., a PINB w B. powoływany i odwoływany jest zgodnie z art. 86 Prawa budowlanego przez Prezydenta Miasta B. - zatem PINB w B. pozostaje w takim stosunku z Prezydentem Miasta B., że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki i zachodzi konflikt interesów PINB w B. oraz uzasadnione podstawy co do braku jego bezstronności; 3) art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez brak możliwości zapewnienia stornie czynnego uczestnictwa w postępowaniu, poprzez przeprowadzenie czynności i postępowania w czasie epidemii COVID-19, co uniemożliwia czynny udział strony w postępowaniu, m.in. w czynnościach czy swobodny dostęp do akt sprawy; 4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, że zachodzi odpadanie tynku od strony południowej i wschodniej przedmiotowego budynku, oraz że N. M. jest współwłaścicielem budynku, a zatem w stosunku do niej winien być skierowany nakaz; 5) przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych, a także nieprawidłowe i niczym nie poparte ustalenie, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia, a także przekroczenie uprawnień poprzez wskazanie sposobu usunięcia istniejących zdaniem organu nieprawidłowości, do czego przepis ten nie daje uprawnienia, a nadto sposób ten jest zdaniem skarżącego wadliwy. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych w skardze zarzutów, przy czym w pierwszej kolejności wskazał, że organ wszczął i prowadził postępowanie pomimo śmierci współwłaściciela nieruchomości N. M. bez jej udziału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, "ponieważ zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne". Na żądanie Sądu, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w B. nadesłał przy piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że N. M. zmarła w dniu 14 maja 2020 r. W piśmie procesowym z dnia 20 września 2021 r. uczestnik postępowania – Miasto B., wskazał, że w jego ocenie nie zachodzą okoliczności uprawniające Sąd do wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Co więcej jego dokonanie może narazić na utratę życia i zdrowia osoby postronne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut wszczęcia postępowania i wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej okazał się uzasadniony. Bezspornym jest, wszak zostało to wykazane dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, że N. M. traktowana przez organy jako strona postępowania, a następnie jako jeden z adresatów nałożonego obowiązku, zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Taka sytuacja skutkuje nieważnością kontrolowanych decyzji. Bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania pozostaje przy tym, czy nieważność ta jest pochodną wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, czy też pkt 4 k.p.a. Dokonując oceny wystąpienia przesłanki nieważności na gruncie niniejszej sprawy, wskazać wypadnie, że z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia im wydanych rozstrzygnięć. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi bądź to jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W każdym jednak przypadku oczywistym jest, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jednak w ocenie składu orzekającego brak tej wiedzy może świadczyć o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co skłania Sąd do przyjęcia, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, pomimo stosownego wniosku skarżącego, albowiem w niniejszej sprawie, jak dotąd, nie poniósł on żadnych kosztów podlegających zwrotowi lub zasądzeniu od strony przeciwnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SPP/Gl 168/21, skarżący został zwolniony od wpisu sądowego). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia bezprzedmiotowym stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji zwalniało również Sąd z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen. Wyjaśnić jednak przyjdzie skarżącemu, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania w celu ustalenia następców prawnych N. M. Taki postulat znajdowałby usprawiedliwienie w sytuacji, gdyby śmierć strony nastąpiła w toku postępowania. Wówczas organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwać jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). Dopiero w przypadku, gdy wezwanie spadkobierców nie byłoby możliwe i nie zachodziłyby wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, należałoby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą aktualny krąg stron postępowania i przeprowadzą je z ich udziałem. Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Z kolei powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl