I OSK 2414/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Gl 9/12, o odrzuceniu wniosku A. P. w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Gl 9/12, odrzucił skargę A. P. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. P. w dniu 26 kwietnia 2012 r. złożył wniosek skierowany bezpośrednio do WSA w Gliwicach zatytułowany "powództwo o ustalenie wysokości należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji" wnosząc między innymi o ustalenie na podstawie art. 35a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") wysokości roszczenia dochodzonego przez Starostę Lublinieckiego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 listopada 2011 r. W dalszej kolejności wnioskodawca zażądał usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dokonanej przez Starostę, a polegającej na obciążeniu skarżącego opłatą za modernizację ewidencji gruntów i budynków w wysokości 9 136,30 zł, potwierdzoną wystawioną przez organ fakturą VAT z dnia 5 listopada 2009 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 maja 2012 r. wnioskodawca został wezwany do sprecyzowania treści wniosku poprzez wskazanie, czy pismo to stanowi skargę do sądu administracyjnego na czynność Starosty Lublinieckiego w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, czy też zgodnie z jego treścią jest to powództwo wniesione w trybie art. 35a u.p.e.a.. W odpowiedzi wnioskodawca wyraźnie wskazał, że jego intencją było wniesienie powództwa na zasadach podanych powyżej. Również zgłaszający się do sprawy pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. potwierdził żądanie mocodawcy wnosząc o rozpatrzenie powództwa zgodnie z tym żądaniem. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych wszczynanych na podstawie skargi lub wniosku. Jednak stosownie do treści art. 63 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) wszczęcie postępowania sądowego na wniosek strony ma miejsce jedynie wówczas, kiedy ustawy tak stanowią. Sąd podkreślił, że nie każdy wniosek, złożony przez stronę bezpośrednio do sądu administracyjnego będzie wszczynał postępowanie sądowe. Przepis art. 35a u.p.e.a. nawiązując do treści art. 2 § 3 tej ustawy stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy egzekucji administracyjnej na zasadzie wyjątku poddawane są należności cywilnoprawne. Wyłącznie zatem w takich przypadkach istnieje możliwość dochodzenia na drodze sądowej istnienia należności bądź jej wysokości, która jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, niemniej jednak odbywa się to w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zobowiązany może wówczas złożyć powództwo do takiego sądu, a organ egzekucyjny ma obowiązek wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W przedmiotowej sprawie pismo zatytułowane "Powództwo o ustalenie wysokości należności dochodzonej w postępowaniu administracyjnym" wobec jednoznacznej odpowiedzi skarżącego nie mogło zostać potraktowane jako skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 50 p.p.s.a. Sąd uznał, że pismo to należy potraktować jako wniosek w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Sprawa, której dotyczy wniosek nie tylko nie jest wymieniona w ustawie regulującej postępowanie przed sądem administracyjnym, ale również nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Wnioskodawca wniósł bowiem do sądu administracyjnego o ustalenie wysokości roszczenia dochodzonego przez Starostę Lublinieckiego powołując jako podstawę swych żądań art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy właściwym do orzekania na podstawie tego przepisu jest sąd powszechny. Sąd podkreślił, że nie badał czy powództwo takie jest zasadne, tzn. czy należność, której ustalenia wysokości żąda wnioskodawca, można zakwalifikować jako cywilnoprawną czy publicznoprawną, ponieważ powództwo wnoszone w trybie powołanego wcześniej artykułu 35a u.p.e.a. należy do właściwości sądów powszechnych i to ten sąd będzie rozstrzygał o zasadności żądania strony. Z akt sprawy nie wynika również, aby powództwo takie zostało wcześniej wniesione do sądu powszechnego, a ten uznał się za niewłaściwy, co wykluczałoby – zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. - odrzucenie skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd Wojewódzki odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego. A. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o merytoryczne rozpoznanie sprawy lub przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 35 a u.p.e.a. oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez odmówienie drogi dochodzenia roszczeń na drodze postępowania administracyjnego w trybie 63 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą skierowania powództwa było obciążenie skarżącego przez Starostę opłatą za modernizację ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczono, że sprawa od samego początku była rozstrzygana w trybie procedury administracyjnej (odwołanie, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym), a zatem również w tym trybie złożono powództwo wynikające z art. 35a ustawy egzekucyjnej. Podniesiono, że organ administracji oraz sąd cywilny w identycznej sprawie przyjęły, że sporna opłata ma charakter publiczny, a nie cywilnoprawny. W rezultacie według pełnomocnika jedyną możliwością kwestionowania wysokości opłaty było złożenie powództwa do sądu administracyjnego tym bardziej, iż art. 35a ustawy egzekucyjnej nie stanowi wprost do jakiego sądu takie powództwo może być złożone. Zdaniem pełnomocnika aktualny stan przepisów egzekucyjnych pozwala na interpretację, że skoro kwestionowana opłata jest należnością o charakterze publicznym to dochodzenie roszczeń przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne. Zauważył również, że w piśmiennictwie nie jest wskazane, jaki sąd jest właściwy w omawianym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 35a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w sytuacji wskazanej w art. 35a u.p.e.a. chodzi o wstrzymywanie egzekucji administracyjnej, właściwej w sprawach niespornych - administracyjnoprawnych, a wzmiankowane powództwa dotyczą obowiązków cywilnoprawnych, których pozasądowa egzekucja musi być traktowana jako wyjątek dopuszczalny tylko w warunkach bezsporności obowiązku - inaczej zasady państwa prawnego wymagają poprzedzenia stosowania przymusu wyrokiem sądowym (patrz Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz pod red. Dariusza E. Kijowskiego, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str. 426.). Zaznaczyć należy, że w pismach precyzujących pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący i jego pełnomocnik podali, że jest to powództwo o ustalenie należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym z tytułu opłaty za modernizację ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy egzekucja prowadzona jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Starostę na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W takim stanie sprawy zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przepis art. 35a u.p.e.a. nie przewiduje środka prawnego w postaci "powództwa", służącego do kwestionowania przed sądem administracyjnym istnienia lub wysokości należności realizowanej w trybie egzekucji administracyjnej. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że przepis art. 35a u.p.e.a. nawiązuje do treści art. 2 § 3 u.p.e.a. stanowiącego iż, poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że kwestionowanie określonych obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej może odbywać się na drodze spornej przed sądem powszechnym. Mylne jest natomiast wnioskowanie autora skargi kasacyjnej, że okoliczność prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza automatycznie, iż ewentualne powództwo o ustalenie nieistnienia egzekwowanego obowiązku podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zauważyć ponadto trzeba, że przepis art. 35a u.p.e.a. normuje wyłącznie przypadek obligatoryjnego wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a zatem nie mógł stanowić podstawy do wniosku jaki złożyła strona skarżąca. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty co do naruszenia przepisów art. 35a u.p.e.a. i art. 63 p.p.s.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast prawna kwalifikacja egzekwowanej należności determinująca sposób w jaki strona może dochodzić ochrony swojego interesu. Brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o odrzuceniu wniosku jako wniesionego w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego i z tego powodu wyczerpującego przesłankę niedopuszczalności, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.