I OSK 573/21

SENTENCJA Dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 343/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 343/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - przejściu przez Sąd I instancji do porządku dziennego nad okolicznością, iż organ II instancji nie dopatrzył się złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego już w styczniu 2019 r., a mianowicie 28 stycznia 2019 r., co nie zostało w ogóle uwzględnione ani w rozważaniach organu I jak i II instancji oraz Sądu rozpatrującego skargę, - niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji sprzeczności w treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji, która to sprzeczność stała się udziałem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającej na przyjęciu, iż skarżący złożył spóźniony wniosek i nie może domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2019 r., podczas gdy skarżący już we wcześniejszym okresie podejmował kroki oraz składał szereg wniosków w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo iż organ w sprawie zaniechał obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz dokonania oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych -poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący nie jest uprawniony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r., w sytuacji gdy skarżący spełnia wszystkie ustawowe przesłanki przyznania takiego świadczenia, - art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych -poprzez jego błędną wykładnię, które doprowadziło do uznania, iż skarżący złożył skuteczny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w grudniu 2019 r. i w związku z tym nienależne jest żądanie przyznania tego świadczenia od stycznia 2019 r., podczas gdy taki wniosek skarżący złożył już 28 stycznia 2019 r. Zarzucając powyższe, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego wnosił o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. W piśmie procesowym z dnia 14 września 2021 r., które do akt sprawy wpłynęło w dniu 6 października 2021 r., skarżący kasacyjnie podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz na obrazie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (bez podania daty orazi miejsca publikacji ustawy) i koncentrowały się wokół prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie tezy, iż zarówno organy obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki nie uwzględniły okoliczności, iż wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad B. G. za okres od stycznia 2019 r. został przez niego złożony już w dniu 28 stycznia 2019 r. (a nie jak przyjęto w sprawie dopiero w grudniu 2019 r.) i w związku z tym błędnie odmówiono skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim chybiony był zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter ustrojowym a skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok, czyli rozpoznał sprawę zainicjowaną skargą J.G., to oznaczało, że wypełnił hipotezę normy prawnej zawartej w tym przepisie i dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Okoliczność zaś, że wyniki tej kontroli nie były dla strony skarżącej satysfakcjonujące, nie dowodzi jeszcze o naruszeniu tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą to decyzją organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania J.G., uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, tj: w pkt 1 - odmówił J.i G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad B. G. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.; w pkt 2 - umorzył postępowanie w zakresie ustalenia J.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad B. G. w okresie od 1 lipca 2019 r. do 13 września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło bowiem, że w przedmiotowej sprawie J.G., wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad B. G. na okres od dnia 1stycznia 2019 r. do dnia 13 września 2019 r., co - mając na uwadze regulację ustawową zawartą w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) – musiało co do zasady skutkować odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za żądany okres, gdyż składając wniosek w dniu 9 grudnia 2019 r. J.G. nie zachował trzymiesięcznego terminu od dnia uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności B. G., o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy (to wydane zostało 26 września 2018 r. nr [...]). Tym samym brak było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "wstecznie" przed dniem złożeniem wniosku. Organ podkreślił w tym miejscu, że z upływem w/w trzymiesięcznego terminu, organy tracą możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W rezultacie, w ocenie Kolegium, w tym zakresie decyzja organu I instancji była prawidłowa. O jej natomiast uchyleniu przesądził w tym przypadku fakt, że organ I instancji odmówił J.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad B. G. na okres od 1 stycznia 2019 r. do dnia 13 września 2019 r., w sytuacji gdy sprawa dotycząca uprawień J. G. w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 13 września 2019 r. została już rozstrzygnięta odrębną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] a zatem w tej części rozstrzygnięcia zachodziła powaga rzeczy osądzonej. Z tego więc powodu, w powyższym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Oddalając skargę J.G. na powyższą decyzję, Sąd Wojewódzki w całości zaakceptował ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym oraz podzielił stanowisko merytoryczne Kolegium, iż wniosek skarżącego z dnia 9 grudnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2019 r. nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na przekroczenie terminu do jego złożenia ( w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W skardze kasacyjnej, skarżący, powołując się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazywał, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie uwzględnił istotnej dla sprawy okoliczności, a którą stanowiła okoliczność, że wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad B. G. za okres od stycznia 2019 r. został w tym przypadku złożony już w styczniu 2019 r. (dokładnie 28 stycznia 2019 r.), co miało przesądzać o terminowości złożenia w/w wniosku. W ocenie składu orzekającego, okoliczność ta jednak nie znajdowała potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w dniu 29 października 2018 r. skarżący złożył w Centrum Świadczeń Socjalnych w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad B. G.. Następnie w dniu 28 stycznia 2019 r. do organu tego wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o modyfikację ww. wniosku poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze zbiegiem uprawnień do wnioskowanych świadczeń opiekuńczych - zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku z dnia 29 października 2018 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 28 stycznia 2019 r., Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad B. G. w okresie od dnia 11 maja 2018 r. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 8 maja 2019 r. Prezydent Miasta [...] ponownie zaś odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad B.G. w okresie od dnia 11 maja 2018 r. (decyzja nr [...]). W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) zaś ponownie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy: 1. przyznając skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad B.G. w okresie od dnia 11 maja 2018 r. do dnia 31 maja 2018 r. w wysokości [...] zł oraz w okresie od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. - w wysokości [...] zł; 2. odmawiając skarżącemu prawa do rzeczonego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. W wyniku doręczenia ww. decyzji skarżącemu, pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. wniósł on o przekazanie przyznanych środków na wskazany przez niego numer konta, zaś Centrum Świadczeń Socjalnych w [...], pismem z dnia 1 lipca 2019 r., poinformowało skarżącego, iż świadczenia za okresy wymienione w ww. decyzji SKO zostaną wypłacone na rachunek bankowy w dniu 15 lipca 2019 r. W opisanej wyżej zatem sytuacji pisma z dnia 28 stycznia 2019 r. nie można było więc traktować jako odrębnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz jedynie jako modyfikację wniosku z października 2018 r. dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ww. wniosek został zaś przez organy rozpoznany i w tym zakresie, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, została wydana ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 czerwca 2019 r. (przyznająca świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 11 maja do dnia 30 listopada 2018 r. i odmawiająca przyznania tego świadczenia w okresie od dnia 1 do dnia 31 grudnia 2018 r). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Skoro zatem ww. decyzja Kolegium ostatecznie rozstrzygała w przedmiocie wniosku z dnia 28 stycznia 2019 r., to ani organy administracji rozpoznające wniosek skarżącego z dnia 9 grudnia 2019 r. "o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01.01.2019 r. do dnia 13.09.2019 r.", ani Sąd I instancji, dokonujący oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji, nie były uprawnione do ponownej oceny wniosku z dnia 28 stycznia 2019 r. W zaistniałej więc sytuacji nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż brak odniesienia się (tak w stanie faktycznym uzasadnienia, jak i części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) do okoliczności złożenia wniosku w dniu 28 stycznia 2019 r. stanowił istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przyczyn wskazanych powyżej, okoliczność ta nie miała bowiem żadnego wpływu na ocenę terminowości wniosku złożonego w dniu 9 grudnia 2019 r. W kontekście powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był zatem uzasadniony. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżący wskazywał na jego błędną wykładnię i uznanie, że nie był on uprawniony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy, jego zdaniem, spełniał wszystkie ustawowe przesłanki. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, spełnienie przesłanek podmiotowych, o których mowa w tym przepisie nie było jednak w ogóle kwestionowane przez organy orzekające ani Sąd Wojewódzki. Przyczyną odmowy bowiem przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, że wniosek o jego przyznanie nie został złożony we właściwym terminie ( art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Odnośnie zarzutu natomiast zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazać trzeba, że przepis ten stanowi, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek wymienionych w tym przepisie podmiotów. Tymczasem autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni tego przepisu upatrywał w uznaniu, iż skarżący złożył skuteczny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w grudniu 2019 r. (podczas, gdy - jak twierdził - taki wniosek złożył już w styczniu 2019 r.). W związku z tym wyjaśnić należy, iż błędna wykładnia danego przepisu oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie, wynikającej z jego treści, normy prawnej. Podnosząc zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, należy zatem wskazać, jaką jego interpretację (rozumienie) przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem kasatora – była interpretacją prawidłową. Omawiany zarzut tego warunku nie spełnia a jego uzasadnienie wskazuje, iż stanowi on próbę zwalczenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd Wojewódzki (ich braku w zakresie uwzględnienia wniosku z dnia 28 stycznia 2019 r.). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, stan taki stanowi niedopuszczalny zabieg, świadczący o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu. Biorąc powyższe zatem pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).