II GSK 125/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Cezary Pryca NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G.-Firma Handlowo-Usługowa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1543/06 w sprawie ze skargi R. G.-Firma Handlowo-Usługowa M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 14 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przyrządów pomiarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. G. - Firmy Handlowo-Usługowej M. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 1543/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. - Firmy Handlowo-Usługowej M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 14 czerwca 2006 r. o nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przyrządów pomiarowych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 kwietnia 2006 r. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że R. G. w dniu 12 kwietnia 2006 r. złożył do Prezesa Głównego Urzędu Miar wniosek o zmianę wydanego przez ten organ zezwolenia nr [...] z dnia 17 czerwca 2005 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, tj. urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Powyższe zezwolenie zostało wydane na okres 12 miesięcy, a wnioskowana zmiana miała polegać na przedłużeniu terminu jego obowiązywania. Zezwolenia w tego rodzaju sprawach wydaje się na czas określony i po upływie tego okresu tracą moc. Wniosek o przedłużenie terminu ważności przedmiotowego zezwolenia był zatem bezprzedmiotowy i sprawę należało umorzyć. Sąd I instancji stwierdził, że na mocy przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) wydawane są dwa rodzaje zezwoleń. Pierwsze z nich upoważnia do wykonywania legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej określonych rodzajów przyrządów pomiarowych i jest wydawane na okres 36 miesięcy, przy czym czas ten może być przedłużany o kolejne okresy 36-cio miesięczne po spełnieniu warunków do wydania upoważnienia. Natomiast drugie ze wspomnianych zezwoleń dotyczy wykonywania instalacji lub napraw oraz sprawdzania okresowo określonych przyrządów pomiarowych pod względem zgodności z wymaganiami. Zgodnie z art. 16d ust. 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o miarach, drugie ze wspomnianych zezwoleń wydaje się na czas określony, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy. Niniejsza sprawa dotyczy właśnie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzanie okresowo określonych przyrządów pomiarowych - tachografów samochodowych. W ocenie Sądu I instancji, Prezes Głównego Urzędu Miar prawidłowo uznał, że okres, na jaki wydaje się zezwolenie na wykonywanie instalacji lub napraw oraz okresowe sprawdzanie określonych przyrządów pomiarowych (w tym tachografów samochodowych) jest ustalany jeden raz i musi się mieścić w ustawowych granicach 12-48 miesięcy. Okres ten nie podlega przedłużeniu ani w ramach okresu maksymalnego, gdy zezwolenie wydano na okres krótszy, ani po jego upływie, bowiem ustawa nie przewidziała takiej możliwości. Po upływie czasu, na jaki zezwolenie wydano, traci ono swoją moc. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest możliwa zmiana przedmiotowego zezwolenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten wyklucza możliwość zmiany decyzji, jeśli istnieje przepis szczególny, który sprzeciwia się takiej zmianie. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym, o którym mowa powyżej jest art. 16d ust. 1 ustawy - Prawo o miarach. W związku z powyższym, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Argumentem na dopuszczalność przedłużenia ważności przedmiotowego zezwolenia nie jest § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.). Przepis ten określa wysokość opłat za zmianę zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, nie wynika stąd w żaden sposób dopuszczenie zmiany okresu ważności zezwolenia, choć niewątpliwie wynika możliwość innych zmian. Powyższe oznaczało, że wydana decyzja nie naruszała prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej R. G., prowadzący działalność gospodarczą jako Firma Handlowo-Usługowa M., zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.) poprzez błędną wykładnię. Powołując się na naruszenie prawa procesowego w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 3 § 2, art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c", art. 145 § 1 pkt 3, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak regulacji w ustawie - Prawo o miarach kwestii zmiany zezwoleń w zakresie przedłużania terminu ich ważności stanowi o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w tym zakresie. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przedmiotowe zezwolenie może być zmienione w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyspozycja powyższego przepisu wymaga wskazania konkretnych przepisów, które by sprzeciwiały się zmianie decyzji. Milczenie ustawy - Prawo o miarach w kwestii możliwości zmiany przedmiotowej decyzji nie spełnia powyższego wymogu, gdyż milczenie nie jest przepisem. Samoistną podstawę zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zmiana ta następuje na podstawie przepisów proceduralnych, a nie przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonał merytorycznej analizy zarzutów dotyczących niezastosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzutów dotyczących przekroczenia granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie to miało, zdaniem strony, istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że sentencja wyroku Sądu I instancji jest sprzeczna z częścią uzasadnienia tegoż wyroku. Jego zdaniem, fragment uzasadnienia wyroku w sposób wyraźny dopuszcza zmianę przedmiotowego zezwolenia w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo to Sąd I instancji skargę oddalił. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył jednak, że fragment uzasadnienia wyroku, który jest sprzeczny z sentencją, jest również sprzeczny z pozostałą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, chybione jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym można zmienić wszystkie elementy przedmiotowego zezwolenia, z wyjątkiem okresu jego ważności. Ustalenia Sądu są sprzeczne z zasadami interpretacji celowościowej. Zdaniem strony, przedsiębiorca, kalkulując ryzyko gospodarcze, wnioskuje o minimalny czas ważności zezwolenia. Po przekonaniu się o dochodowości przedsięwzięcia może wnosić o zmianę zezwolenia w zakresie jego okresu ważności. Konieczność uzyskiwania nowego zezwolenia pociągałaby za sobą koszty związane ze zmianą specjalnej cechy nadawanej w zezwoleniu, którą umieszcza się na zainstalowanym bądź naprawionym przyrządzie pomiarowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Urząd Miar wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że zezwolenie wydaje się na okres wnioskowany przez przedsiębiorcę, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy. Decyzja ta ma zatem charakter czasowy ze ściśle określoną datą ważności. Z jej istoty wynika, że wydawana jest na określony czas i nie może być zmieniana lub uchylana w części dotyczącej terminu ważności. Dopuszczenie możliwości zmiany terminu ważności decyzji wydanej na czas określony bez jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy wykraczałoby poza intencję tegoż ustawodawcy, który dopuścił udzielenie adresatowi decyzji uprawnień jedynie na określony czas. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2007 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną stwierdził, że brak wyraźnego przepisu dającego wyraźne upoważnienie do zmiany ustawy należy traktować jako brak wewnętrznej spójności ustawy. Niespójność tą można wyeliminować stosując wykładnię funkcjonalną. Zdaniem strony, brak przepisu pozytywnego, który by upoważniał do zmiany decyzji w trybie ustawy - Prawo o miarach można usunąć poprzez zastosowanie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną w istocie oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, choć niektóre powołane przepisy prawa materialnego zaliczono także do przepisów procesowych. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 3 § 2, 141 § 4, 145 § 1 ust. 1 lit. "c" i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne. Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy rozważyć zakres działania sądów administracyjnych, skoro skarżący łączy ich naruszenie z brakiem dokonania merytorycznej analizy zarzutów dotyczących niezastosowania art. 155 k.p.a. jako samodzielnej podstawy do zmiany decyzji, a także pominięcia w całości zarzutów co do przekroczenia granic uznaniowości przy wydawaniu decyzji. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania możliwości przedłużenia ważności zezwolenia. Zarzuty te wbrew wywodom skargi były także podnoszone przed Sądem I instnacji i dokonano ich prawidłowej oceny. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli - w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia - jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej (art. 7 i 77 k.p.a.). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. W świetle przyznanych sądowi administracyjnemu kompetencji w zakresie kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej, sąd ten poza wskazanym wyżej zakresem uzupełniającego postępowania dowodowego nie może samodzielnie ustalać stanu faktycznego sprawy i oceniać na tej podstawie legalności zaskarżonego aktu. Skarżący bezzasadnie zarzucił brak oceny sprawy w ramach przepisów szczególnych, jak i art. 155 k.p.a. Istotą sporu jest kwestia, czy zmiana decyzji ostatecznej zezwalającej na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie stosowania w transporcie drogowym tachografów samochodowych w części dotyczącej przedłużenia jego terminu ważności na jaki został wydany powinna nastąpić w trybie i na zasadach określonych w przepisie art. 155 k.p.a., czy też na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) albo na podstawie obu tych przepisów łącznie. W ocenie Sądu I instancji powyższe przepisy - Prawo o miarach jako szczególne nie dają bezpośredniej podstawy do wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, nie daje takich uprawnień także art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższą ocenę, a ocena ta nie przekroczyła granic uznaniowości jak podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), decyzje takie mogą być weryfikowane tylko w granicach i na podstawie wyraźnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego lub na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Z całą pewnością podstawy takiej nie dają przepisy cytowanej wyżej ustawy - prawo o miarach. W przepisach tych, jak to trafnie ocenił Sąd I instancji, brak jest wyraźnych podstaw do żądania zmiany decyzji ostatecznej. Oznacza to, że strona może domagać się zmiany takiej decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że organ jest wówczas zobligowany do oceny, czy zmianie tej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji publicznej jest także związany kryterium interesu strony i interesu społecznego, o czym mowa także w art. 155 k.p.a. O ile w art. 155 k.p.a. jest mowa o przepisach szczególnych nie sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie tej decyzji, jako negatywnej przesłanki stosowania tego przepisu, to niewątpliwie trafnie Sąd I instancji przyjął, że przepisy Prawa o miarach stanowią przepisy szczególne sprzeciwiające się możliwości zmiany przedłużenia takiej decyzji (zezwolenia) w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w tym przepisie. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie przepis art. 155 k.p.a. nie mógł być zastosowany. Dowodzi o tym przedmiotowy zakres regulacji zawartej w art. 2 ust. 4, 16"d" tej ustawy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych, która została ogłoszona w Dz. U. z dnia 20 września 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494), a która weszła w życie po upływie 14-u dni od dnia ogłoszenia. Ustawą tą dodano do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach regulację określoną w art. 2 ust. 4. Konsekwencją tego jest to, że przepisy ustawy - Prawo o miarach stosuje się nadal do tachografów samochodowych w zakresie nie określonym w ustawie o systemie tachografów cyfrowych. Decyduje o tym też treść art. 16 "c" i następne ustawy - Prawo o miarach. Powyższe wskazuje, że treść art. 155 k.p.a. istotnie może być samoistną podstawą do zmiany ale pod warunkiem, że spełnione będą wszystkie przesłanki tam wymienione. O ile jedną z przesłanek jest odwołanie się do przepisów szczególnych, a w przedmiotowej sprawie przepisy te w art. 2 ust. 4, jak i 16 "d" ust. 1 ustawy - Prawo o miarach zawierają niewątpliwie negatywną przesłankę stosowania tego przepisu, to zarzut skargi co do naruszenia prawa materialnego w tym zakresie nie jest uzasadniony. Nie daje też takich uprawnień powołany § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podlegle im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309). Przepis ten nie dotyczy możliwości zmian zezwolenia w zakresie okresu jego obowiązywania. Wskazać należy, że podstawą zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie prawa materialnego zawartego w akcie o randze ustawowej mogą być tylko i wyłącznie przepisy ustawy. Wyklucza to możliwość powołania rozporządzenia jako podstawy prawnej do dokonania zmiany decyzji ostatecznej. Rozporządzenie to reguluje jedynie wysokość opłat za czynności urzędowe organów administracji miar, co oznacza, że nie można wywodzić podstaw prawnych do zmiany decyzji ostatecznej. Przepis art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi i przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. O ile przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów zawartych w skardze, które pozostają bez związku z istotą zastosowanej podstawy prawnej. Oznacza to, że nie ma podstaw do twierdzeń, że przepis ten został naruszony. Ocena powyższą dotyczy także sytuacji, gdy strona podniosła fragmenty uzasadnienia w oderwaniu od przyjętej koncepcji prawnej, będącej podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Wykładnia celowościowa, na którą powołano się w zarzutach skargi co do interpretacji zasad - Prawo o miarach, nie może być uzasadniona, skoro przepisy tej ustawy nie zakazują wystąpienia o ponowne wydanie zezwolenia, gdyż nowe zezwolenie może otrzymać dotychczasową cechę, którą przedsiębiorca posługiwał się zgodnie z pierwotnym zezwoleniem. W związku z tym, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 5, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).