II GW 7/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.G. z dnia 27 lipca 2007 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. G. a Ministrem Środowiska w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin postanawia: wskazać Ministra Środowiska jako organ właściwy w tej sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z 13 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Ministrem Środowiska, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. G. w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu piasku ze złoża kruszywa naturalnego "S." na działkach nr 268,269,270/2,271/2 obręb S. Gm. K. SKO w Z. G. podało, że W. D. W.-L. złożyła do Ministra Środowiska zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa L. z [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Minister Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawę SKO w Z. G., stwierdzając, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. SKO w Z. G. we wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia - Ministra Środowiska, podając jako podstawę wniosku art. 10c, art. 16 ust. 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej p.g.g., art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej p.o.ś. i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 19, art. 20 k.p.a. W uzasadnieniu SKO w Z. G. nie zgodziło się oceną Ministra Środowiska, który przyjął, że przy jednoczesnym braku regulacji prawnej zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska, odnośnie wskazania organu wyższego stopnia właściwego wobec marszałka województwa, należy przyjąć że obowiązuje ogólna reguła wynikająca z art. 17 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w rozpoznawanej sprawie jest więc Minister Środowiska, co wynika też z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś. który stanowi, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem koncesyjnym, o którym mowa w art. 16 ust. 1-2 p.g.g., czyli z marszałkiem województwa. Z kolei przepis art. 103 c) p.g.g. stanowi, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach wynikających z przepisów tej ustawy jest minister właściwy do spraw środowiska. Przepis ten ma wyraźny charakter szczególnej normy kompetencyjnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w przepisie art. 17 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Środowiska nie podzielił stanowiska SKO w Z. G., że organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest minister właściwy do spraw środowiska. Minister Środowiska stwierdził, że ustawa p.o.ś. określając w art. 48 ust. 2 pkt 4 organ I instancji właściwy do dokonania uzgodnienia, w żadnym z przepisów nie wskazuje organu odwoławczego właściwego do rozpoznania zażalenia złożonego w tej sprawie. Należało więc sięgnąć do przepisów k.p.a., gdzie zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia., chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro ustawa p.o.ś. nie wskazuje żadnego organu odwoławczego, to w rozpoznawanej sprawie organem jest organ wyższego stopnia zgodnie z przepisami k.p.a., a więc zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest to samorządowe kolegium odwoławcze. Za błędny należy uznać w ocenie Ministra Środowiska pogląd wyrażony przez SKO w Z. G., że ustawa p.g.g. wskazuje na właściwość rzeczową organu administracji publicznej, zarówno pierwszoinstancyjną, jak i właściwość organów wyższego stopnia. Odesłanie zawarte w art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś. dotyczy zdaniem Ministra Środowiska wyłącznie wskazania organu I instancji właściwego do dokonania uzgodnienia dla przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie. Przepis ten wskazuje właściwość, w pierwszej instancji organu administracji geologicznej, jednakże nie oznacza to automatycznie, że uzgodnienie dokonywane jest w trybie ustawy p.g.g. Uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż następuje na podstawie ustawy p.o.ś., gdyż uzgodnienie takie jest dokonywane w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej wymaganej przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż - stosownie do regulacji art. 48 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 3 tej ustawy. Określenie organu odwoławczego w stosunku do organu I instancji, wskazanego w art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś., następuje w toku instancji określonym w art. 17 pkt 1 k.p.a., a nie na podstawie przepisów p.g.g. Zgodnie bowiem z art. 103 c) p.g.g. minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach wynikających wyłącznie z przepisów ustawy. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Właściwość sadów administracyjnych w sprawach odnoszących się do sporów kompetencyjnych wskazuje również art. 22 § 2 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 4 i art. 15 p.p.s.a. uzupełniającymi normę konstytucyjną, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Spór na tle właściwości organów może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ konkretnej sprawy administracyjnej w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2006 r., Sygn. akt II OW 15/06). Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest negatywny spór o to, który organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa L. w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu piasku ze złoża kruszywa naturalnego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. W przypadku poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż będzie to właściwy organ koncesyjny, o którym mowa w art. 16 ust. 1-2a p.g.g. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z przedsięwzięciem polegającym na wydobyciu kopaliny (piasku) ze złoża, dlatego też należy zastosować odesłanie zawarte w art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś. Zgodnie z art. 16 p.g.g. organami koncesyjnymi są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województwa oraz starostowie. W odniesieniu do poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ustawa wprowadza domniemanie kompetencji wojewodów jako organów koncesyjnych (art. 16 ust. 2 p.g.g.). Pozostałe organy koncesyjne są właściwe tylko wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym nie będzie minister środowiska, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 2 p.g.g. koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych udziela marszałek województwa. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 16 ust. 2a p.g.g. podmiotem właściwym do udzielenia koncesji nie będzie starosta. W związku z powyższym skoro organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest marszałek województwa, to zgodnie z art. 103c ustawy p.g.g. organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w sprawach wynikających z przepisów tej ustawy jest minister właściwy do spraw środowiska, obecnie Minister Środowiska. Błędnym jest pogląd Ministra Środowiska, który uważa, że odesłanie z art. 48 ust. 2 pkt 4 p.o.ś. dotyczy wyłącznie wskazania organu I instancji właściwego do dokonania uzgodnienia dla przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie. Skoro ustawodawca wskazał, że właściwym organem w przypadku poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin i wydobywania kopalin będzie organ udzielający koncesji na wydobywanie kopalin zgodnie z przepisami ustawy p.g.g. to uznał, że organy te będą bardziej kompetentne do uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. W związku z tą delegacją Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zamiarem ustawodawcy było przekazanie kompetencji w zakresie działalności polegającej na poszukiwaniu i wydobywaniu kopalin, również odnośnie uzgodnienia warunków środowiskowych takich przedsięwzięć, organom właściwym do spraw udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. Dotyczy to zarówno organów I i II instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 15 § 2 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.